§ 3. Ролята на президента в случай на извънредни обстятелства 

Всички съвременни конституции съдържат по принцип общи разпоредби за извънредни правомощия при управление на кризи[1]. Съвсем основателно е основният закон на една страна да предвиди, в предварителен план, мерки при изключително трудни ситуации, които биха представлявали заплаха за самата страна. Анализираните страни от посткомунистическа Югоизточна Европа не правят изключение в тази област. Този тип правомощия всъщност съществуваха и в рамките на „народните демокрации”[2]. При извънредни ситуации конституциите на страните от Западна Европа, с парламентарни или полупрезидентски режими, предоставят съществени права  на  изпълнителната власт. Съществуват все пак нюанси в зависимост от избрания институционален модел. Класическите парламентарни режими поставят акцент по-скоро върху ролята на правителството, докато полупрезидентските режими демонстрират по-уравновесено отношение, предоставяйки на президента значими правомощия в определени случаи. По принцип бихме могли да приемем, че немските и италианските процедури са упражнили известно влияние върху конституциите от посткомунистическа Европа. Но това не са единствените източници на вдъхновение. Страни с тоталитарно минало, като Португалия например, също служат за  пример. Необходимо е накратко да се анализират възприетите решения, за да се осъзнаят по-точно основните ориентации в институционалното развитие на тези страни. 

През първите години след Втората световна война Федерална република Германия посвещава два члена (чл.87а и чл. 91) и  една глава от основния закон, приет на 23 май 1949[3] на управлението на извънредни ситуации, които изискват определни властови решения. През онези години ужасните спомени от нацистката диктатура и първите прояви на Студената война принуждават бащите-основатели да предвидят серия от предпазни мерки, за да избегнат всяка възможност за концентрация на власт в една личност в случай на безредици и въоръжени конфликти. Според този текст канцлерът (член 115b) и федералното правителство (член 115f) предприемат в сътрудничество определени инциативи под контрола на парламента, единствената институция, която има право да констатира например, че националната територия е обект на въоръжена атака (член 115а). Между другото, статутът и функциите на Конституционния съд също ясно са формулирани в контекст на „състояние на защита”. 

Италианската конституция от 27 декември 1947 разрешава на правителството да предприема „временни мерки” със законова стойност само в „извънредни случаи на необходимост и спешност” „под негова специфична отговорност” (член77).  Тези извънредни и временни мерки биха могли да бъдат представени на парламента в деня на съответното решение, който той може да ги „конвертира” в закони в срок от 60 дни след тяхната публикация. Между другото, само двете камари имат право да обявяват военно положение и по силата на това решение да ”предоставят на правителството необходимите правомощия” (член 78). Извън символичната функция на главнокомандаващ на въоръжените сили (член 87) италианският президент няма непосредствени права при управление на кризи. 

По различен начин изглежда ситуацията при полупрезидентските режими. Петата република въвежда иновация – член 16, и придава на понятието „управление на криза” нова значимост в рамките на френското право[4]. Някои анализатори твърдят, по повод на този член, че става въпрос за „конституция в конституцията".[5] Много коментатори смятат, че основание за подобна мярка е мъчителният спомен за институционалната безпомощност на президента А. Льобрюн пред немската инвазия в началото на Втората световна война. 

В рамките на Ваймарската република член 48 позволява на президента на Райха да предприема сериозни извънредни мерки, които силно напомнят обсадно положение. Той е имал задължението да информира незабавно Райхстага, който имал правото да анулира мерките с обикновено мнозинство[6]. 

След тежък и продължителен авторитарен режим, след сложна „революция”, белязана от участието на армията, португалската конституция от 2 април 1976 [7] предоставя на президента на републиката, като част от неговите собствени правомощия правото да „обявява извънредно положение или спешна ситуация” (член 137d). Решението в тази сфера трябва „да бъде подкрепено от правителството и одобрено от парламента” (член 141-1). В самото начало на конституционния текст един дълъг параграф представя условията, при които тези правомощия биха могли да бъдат упражнени. Правомощията „трябва да бъдат съобразени с принципа на пропорционалност”[8] и в никакъв случай „не трябва да поставят под съмнение приложението на конституционните норми” (член 19). Необходимо е да се подчертае фактът, че решението на президента в тази сфера не подлежи на приподписване от министър-председателя. 

Анализираните конституции се приближават значително, с дребни технически различия, до процедурите, възприети от страните с полупрезидентски режим, тъй като всички президенти разполагат със съществени правомощия при управление на кризи. В рамките на политически преход, след разрухата на комунистическите режими, подобна констатация не е невинна. Въпреки стремежа на авторите на конституциите да редуцират влиянието и правата на президента, те отказват да  сведат президентската функция до безличната подчиненост на класическия парламентарен режим. Те приемат, че легитимността на народния вот  го превръща в случай на напрежение и криза в несъмнен инструмент за взимане на ключови решения. Тези правомощия обикновено накърняват правомощията на министър-председателя и на правителството, тъй като основният орган за одобрение и контрол остава при всички случай парламентът. Отвъд преодоляването на определени практики и навици, наследени от бившия режим, беше необходимо да се възстанови равновесието между основните институции, що се отнася до необходимите за интервенция капацитети, и то в контекста на глобалната несигурност на прехода. Не бива да забравяме, че в онези години, в началото на 90-те години, възникването на криза, която би могла да произведе извънредни обстоятелства бе напълно вероятен сценарий. 

 Преди да пристъпя към по-подробен анализ на разпределението на правомощия при управление на кризи в нашите  посткомунистически страни, бих искал да прецизирам някои от използваните понятия. Факт е, че конституциите на посткомунистическа Европа често използват термини, които не покриват едно и също семантично поле в различните  текстове. Като илюстрация бихме могли да цитираме серията от понятия, описващи специфичната ситуация – извънредно положение, обсадно положение, военно положение, бедствено положение или „друга извънредна ситуация” без никакви допълнителни пояснения. 

Формално понятието извънредно положение означава, във Франция поне,  неизбежна тежка заплаха, предизвикана от сериозно накърняване на обществения или на конституционен ред. Обявяването на извънредно положение е правомощие, принадлежащо на полицейските и цивилни власти. Що се  отнася до военно положение, то е отговор на сериозна неизбежна заплаха от война или въоръжен бунт. При  този казус полицейските и цивилни власти са освободени от своите задължения при управление на кризи и военните поемат управлението на ситуацията. 

В конституциите на изследваните страни този тип бинарност не е достатъчно експлицитна, тъй като съществуват паралелни понятия като „военно положение” и/или „бедствено положение”. Таблица 17 прави опит за една логична класификация и градация на правомощията при управление на кризи чрез референции към причините, провокиращи различните ситуации и съответното разпределение на правомощията. 

В Полша (член 230/конст. 1997) и в Литва (член 144§1) понятието „извънредно положение” отговаря приблизително на класическата дефиниция, но не такава е ситуацията в Македония, където извънредно положение би могло да бъде обявено при природно бедствие или епидемии (член 125§1). 

Дефиницията на военно положение е подхваната повече или по-малко от полската конституция (член 299) и от Литовската конституция (член 84-16 и 142§2), въпреки че в Литва поставят акцент върху обсадно положение. В случай на неизбежен конфликт България (член 105-5), Македония (124§1) и Румъния (член 92-3) предпочитат термина „положение на война”. Конституциите на България (член 105-5) и на Румъния (93-1) отбелязват и „друго извънредно положение” без никакви допълнителни пояснения. В Македония не се отбелязват никакви други възможности. 

И накрая, Полша е единствената страна, в която властите биха могли да обявят „бедствено положение, с цел предотвратяване на последиците от бедствие или технологически инцидент с характер на бедствие” (член 232/конст.1997). По отношение на структурата на конституционния текст, това правомощие е отбелязано в специална  глава, посветена на  „извънредните  мерки” (Глава XI) и предвижда определено законодателно ограничаване на правата и свободите (член 233-3/конст.1997). 

Този анализ, както и допълнителните уточнения в анализа на правомощията на президента в посткомунистическа Европа в контекста на нашата мостра доказват, че президентът е активен участник в управлението на кризи. 

Съществува изкушението от следното заключение: анализът на специфичните права на президента при управление на кризи не разкрива особена иновация в сравнение с текстовете от предишните конституции. Правната инерция, наследена от предишния конституционен режим, упражнява съществено влияние върху архитектурата на извънредните правомощия. Държавният съвет, или т.нар. орган на изпълнителна власт при комунистическите режими, винаги е имал голяма власт при управление на кризи. Българската конституция от 16 май 1971 година [9] отбелязва например, че „извънредните ситуации” се обявяват от Държавния съвет (член 94-8)[10]. По същия начин се третира проблемът и с „военното положение”, но в този случай решението трябва да бъде одобрено от Народното събрание (член 94-10)[11]. Що се отнася до специфичния случай на България, конституционните формулировки днес не се различават особено от дефинициите в предишната конституция. 

Налага се една първа констатация: нито една от анализираните страни не предвижда при управление на кризи самосезиране на изпълнителната власт, както е по силата на член 16 от френската конституция. По правило се предвиждат мерки, които подчиняват тези правомощия на определени предварително дефинирани правила, като подлага евентуалните решения на последваща парламентарна ратификация. Това изключително зачитане на принципите на правовата държава се дължи изключително на авторите на конституциите, въпреки несъмненото влияние на тренденциите за юридическа приемственост. Втората констатация се отнася до сравнително уравновесеното разпределение на правомощия между различните институции. Това е характеристика, която се споделя от почти всички конституционни текстове. Нито една от институциите не може да действа самостоятелно твърде продължително. Във всички случаи те остават под контрол на парламента. 

С изключение на бедственото положение в полската конституция, където правителството може да взима самостоятелни решения, всички останали типове извънредни ситуации предполагат едновременно действие на всички институции – президент, министър-председател и парламент. 

Що се отнася до извънредната ситуация в България, парламентът констатира и обявява (член 105-5). Идентично е положението в Литва (член 144§1) и в Македония (член 125§2). В Полша президентът трябва да обяви извънредното положение, но по искане на правителството (член 230). Що се отнася до Румъния, президентът би могъл да действа по собствена инициатива (член 93-1), но указът трябва да бъде преподписан от министър-председателя (член 99).  Идентична схема се прилага и при военното положение. 

Колкото до военното положение (което съществува само в България, Македония, Румъния и Словения), процесът се различава в различните страни. Бихме могли да установим, че в Македония, в случай че парламентът не успее да се събере за заседание, „президентът има право да назначи или освободи правителството” (член 124§3). В същото време правителството има право да издава укази, които имат стойност на закон (член 126§1) до вдигането на военното положение (член 126§2). Доста идентичен е подходът в Словения, когато парламентът не заседава. Президентът има право по предложение на правителството да подпише укази със стойност на закон (член 108§1), но е задължен да ги предложи за одобрение на парламента в мига, в който той открие парламентарните сесии (член 108§3). Обявяването на военно положение в Македония е единственият казус, при който a priori президентът има реална възможност да злоупотреби с правомощията си и да накърни принципите на правовата държава. 

Като общо заключение, бихме могли да твърдим, че времевият период, в който действат специфичните правомощия при извънредни положения, е доста по-продължителен, отколкото във Франция. Вярно е, че срокът от 12 дни във Франция просто е граничният момент, който налага задължително сезиране на парламента за одобрение на приетите мерки. Бихме могли да отбележим, че нито една конституция не фиксира продължителността на обсадното положение.  Необходимо е да се подчертае, че тези въпроси обикновено се третират от специфични закони и конституцията няма задължение да влиза в такива подробности: това не може да се разглежада като решаващ критерий. 

Тези няколко забележки от юридически характер не бива да отклоняват вниманието ни от две неща. От една страна, в някои от анализираните страни други източници на влияние и други властови инструменти разширяват правомощията на президентите, достатъчно е да споменем институциите, наречени „Съвет за национална сигурност”, консултативни или не, които ще разгледаме в следващите страници. 

Управлението на тези инстанции, към което се добавят и правомощията на главнокомандаващ на Въоръжените сили, и привилегированият характер на отношенията със службите за сигурност, вътрешни и външни, привнасят допълнителна тежест на президентската функция. От друга страна, не бива да се  забравя и фактът, че в случай на съвпадение на политическите ориентации на парламентарното мнозинство и президента, президентските правомощия се разширяват. 

След анализ на правомощията на президента на републиката по отношение на изпълнителната власт, ще разгледаме и правата на президента по отношение на парламента. Този подход ще ни даде възможност да изградим една сравнително хомогенна картина на ролята на президента в рамките на институциите (Таблици 14-18).

.