РАЗДЕЛ 3. ПРАВОМОЩИЯТА ПО ОТНОШЕНИЕ НА ПАРЛАМЕНТА

Анализът на посткомунистическите европейски страни от нашия корпус ясно доказва, че в своите взаимоотношения с правителството, президентът има съвсем реалистични правомощия в областта на външната политика и управлението на кризи; това са съществени права, но в по-голямата част от казусите, те са споделени. 

Във взаимоотношенията си с парламента президентът на републиката трябва да преодолее реални трудности, съществува един почти интелектуален блокаж. Накратко, тези страни продължаваха да фукционират с теорията или фикцията, че парламентът е „върховен орган на държавната власт”. От юридическа и политическа гледна точка се оказа немислимо, поради наследството,  традициите и блокажите от миналото, да се постави парламентът в някаква зависимост, например от „суверенното право на разпускане на парламента”. Когато подобно правомощие е предвидено, неговото приложение е подложено на предварителна организация, на планирани ограничения и задължения. Всичко е  било замислено така, че първо, президентът на републиката да не разполага със серия от правомощия, които го поставят в позиция на върховенство по отношение на парламента, генерирано от този твърде опасен инструмент на разпускане, и второ, депутатите да не страдат от чувство на малоценност в присъствието на този специфичен институционален дамоклев меч. 

Много от анализираните страни предоставят на държавния глава правото на вето върху текстове, предложени и гласувани от парламента, или правото да сезира Конституционния съд; този факт  е ясно  доказателство за различията на възприетия режим в сравнение с класическия парламентарен модел. Очертаваше се, във филигран, един зараждащ се стремеж на авторите на конституциите към изграждане на система за противодействие на всемогъщия парламент, който налага един фиктивен парламентаризъм в рамките на комунистическите диктатури. В политическата практика бихме могли да идентифицираме един интересен казус, който ще анализираме. И действително, ако правото на обръщение към парламента е известен акт на подражение по отношение на модерния парламентаризъм, то по същество правото бе сведено до една банална разпоредба, прилагана в България и наричана „обръщение към народа” със специфични нюанси и развития.     

Разпускането е акт, с който изпълнителната власт прекъсва преди неговия нормален срок мандата на парламента и предизвиква преждевременни избори. Основополагайки отговорността на правителството пред прламента, френската доктрина приема по принцип факта, че става въпрос за една от характеристиките на парламентарния режим[1]. В рамките на това сравнително изследване подобен коментар е доста смущаващ[2]. Във всеки случай, разпускането не се разглежда като съществена характеристика на полупрезидентския режим, въпреки че  предвидените за неговото приложение процедури могат да се окажат от  изключително важно значение за укрепване на политическия авторитет на  президента на републиката. 

Разпускането на парламента би могло да бъде прерогатив на държавния глава, както е в контекста на Петата френска република, или на министър-председателя, както е във Великобритания. Основната цел на това правомощие е да разреши на народа правото на арбитраж в конфликт между правителството и парламента. В случая на Великобритания това е преди всичко инструмент за пратикуване на политическа целесъсобразност, който позволява на министър-председателя да избере най-подходящия момент за обновяване на Камарата, обикновено през последната година на мандата. 

Вероятно депутатите от учредителните събрания са проявили известна слабохарактерност, считайки, че депутатите, веднъж избрани, единствени имат правото да представляват народа, често против волята му. Или с други думи, парламентаристите  често са подозрителни, и то с основание, към искането на  изпълнителната власт народът да се прояви като арбитър. Този парадокс не съществува от вчера, разбира се, често обвит в доста убедителни аргументи. Но вярно е също така, че членовете на учредителните събрания често са и бъдещите депутати и трудно е за всеки политик да улесни прилагането на техники, които биха поставили край на неговата основна бъдеща дейност. В Югоизточна Европа вероятно са били разменени идентични становища. 

Не бива да се забравя, че парламентите в народните демокрации са били, поне по принцип, „върховните органи на държавна власт”, „обединявайки  законодателната и изпълнителна власт в държавата”, по силата на разпоредбите в член 66 и 67 от конституцията на България от 16 май 1971 година. Правото на разпускане очевидно не е съществувало в онези години. Понятно е, че това реално и доминиращо отсъствие на разделение на властите е белязало дълбоко и институционалната организация на много от страните на Източна Европа. Анализирайки капацитета на тези страни за вътрешна еволюция, М. Льосаж, подчертава в последните редове на своята монография от 1971 година, че „въвеждането на либерални формули (би трябвало) да се съобразява (...) с особената значимост на наследството от миналото”[3]. 

Във Франция е добре познато влиянието на оспорваното приложение на правото на разпускане от президента Мак Махон, въпреки изключтелното ограничение, налагащо приподписване и положително становище от Сената. В контекста на Четвъртата френска република условията за упражняване на това право са още по-рестриктивни – два вота на недоверие в рамките на 18 месеца предизвикват вид присвояване на процедурата от страна на депутатите и, още по-сериозно, предизвикват многобройни правителствени кризи, които подкопаха устоите на режима и ускориха неговия колапс. 

В сферата на правото на разпускане президентите в различните страни с полупрезидентски режим съвсем не разполагат с правомощията на френския президент. Една често употрбявана квалификация на правомощието, дефинирано в  член 12, е „роялистко/абсолютистко разпускане”, понятие изковано от  Прево-Парадол през 1968 година. Правото на разпускане на парламента не само не се нуждае от приподписване, но и резултатите от консултациите с председателите на двете камари нямат задължителен характер, така че става въпрос за  неограничено правомощие. Според Д. Ошдез „практиката на разпускането (...) илюстрира хибридния характер на режима”[4]. Президентът на Португалия се оказва в идентична ситуация (член 136 – е и 143), въпреки че  възможностите  му за инициатива са доста по-ограничени (член 175) от тези на неговиа френски колега. Във Филандия този казус еволюира. В началото, през 1919 година, правото на президента да разпуска парламента е едно неограничено правомощие (член 20 от Органичния закон за парламента), тъй като необходимостта от приподписване се отнася само до юридичекия аспект на събитието, а не до неговата целесъобразност[5]. През 1987 година една първа конституционна реформа леко променя процедурите и парламентът сам трябва да фиксира датата на своята последна сесия[6]. През 1991 година една нова и по-съществена конституционална реформа разпорежда, че президентът има право да разпуска само по предложение на министър-председателя[7], като междувремено той си запазва правото да откаже да формулира подобно предложение[8]. Новият член 26-1 от допълнената и изменена конституция подхваща модалностите от предходните две реформи. 

В анализираните страни правото на разпускане, там където съществува, е обект на строги ограничения. В страните с двукамарен режим разпускането е право само на Националното събрание в Словения, но ангажира и двете камари в Полша (К/97, член 98-5) и в Румъния (член 89-1). 

Конституцията на Македония не предвижда разпускане на парламента от изпълнителната власт. По повод на тази страна би трябвало да отбележим, че самата идея да се балансира възможността за сваляне на правителството с възможността за разпускане на парламента унищожава всякаква воля за равновесие, въпреки че  И. Спировски подчертава, че възприетата формула би трябвало да се разглежда като реликва от бившия режим, където, на теория поне, парламентът доминира изпълнителната власт[9]. В този контекст бихме могли да напомним казуса на Норвегия, където е невъзможна всякаква форма на разпускане. Македонският казус се приближава по-скоро до практиките в Израел, тъй като македонското събрание (член 63), подобно на Кнесета[10], може да бъде разпускано само по негово желание, при изричен вот на тази тема. Това право на саморазпускане би могло да се идентифицира и в други страни от нашия корпус, но само като допълнителна възможност. В Литва (член 58§1) например или в Полша (член 4-3/мк и член 98-3/К/97) се предвижда възможност за парламента да се саморазпусне при решение с квалифицирано мнозинство. България, Румъния и Словения (при извънредни  ситуации, предвидени от член 81§1) не предвиждат подобни възможности (вж. Таблица 21).  

Както във Франция и Португалия, именно президентът оповестява разпускането на парламента в България  (чл.99), в Литва (чл. 58 и 84-20), в Полша (чл.21, 62 и 66/мк и чл. 98 и 155/К/97), в Румъния (чл.89) и в Словения (чл. 11  и 117). Упражняването на това право е ограничено от стриктно формулирани условия, но не подлежи на приподписване в България (чл.102-3-3), в Литва (чл.85), в Полша (чл. 47/мк и чл. 144-3/К/97), в Румъния (чл.99) и в  Словения (нито един текст на конституцията не налага приподписване на указите на президента)[11]. 

Президентите на републиката имат право да разпускат парламента без необходимост от приподписване, но редица конституционни текстове налагат  предварителни условия от ограничителен характер, какъвто е  казусът с Федерална република  Германия (чл.63-4). Противно на техния френски колега, президентите от нашия корпус на страни от посткомунистическа Европа не разполагат по никакъв начин с правото да се съобразят с определена политическа целесъобразност, приканвайки избирателите да осъществят правото си на арбитраж. 

Специфичните условия, при които парламентът би могъл да бъде разпуснат, варират в различните страни. Те имат отношение преди всичко към процедурите за съставяне на правителство, приемане на неговата програма или гласуване  вот на доверие или на недоверие в правителството. 

В България президентът има право да разпуска парламента само при едно единствено условие: „ако не се постигне съгласие за образуване на  правителство” (чл.99-5). Тази на пръв поглед ясна и ефикасна формулировка не е препятствие пред продължителни кризи. Идентични аргументи предвижда и румънската конституция, тъй като „президентът може да разпусне парламента при условие, че той (парламентът) не гласува доверие на новосформираното правителство в срок от 60 дни (...) и  само след двукратен отказ на вот на доверие” (чл.89-5). В Литва са предвидени два казуса. При първия казус президентът решава самостоятелно разпускането при условие, че „Сеймът не гласува новата програма на правителството в срок от тридесет дни след нейното представяне или ако Сеймът отхвърли в два последователни вота програмата на правителството в рамките на шестдесет дни след нейното представяне” (чл. 58§2-1). При втория казус президентът взима решение за разпускане само по предложение на правителството при условие, че „Сеймът изрази недоверие по отношение на правителството” (чл. 58§2-2). Словенският президент също упражнява своето право на разпускане при две предварително и ясно формулирани условия. Първият случай предполага категоричен неуспех при избора на шефа на правителството (чл.111) и едва след дълга и комплицирана процедура президентът може да вземе решение. Вторият случай е доста по-интересен, тъй като той открито се свързва с чл.67 и 68 от основния закон на ГФР[12], т.е. онази процедура, която е известна като „вот на конструктивно недоверие”. И наистина, ако президентът поиска неуспешно вот на доверие на правителството, парламентът е длъжен в срок от  30 дни или да му предложи заместници, или да  му гласува доверие. Ако тази процедура се окаже неуспешна, президентът на републиката има право да реши разпускането на парламента (чл.117). 

Странно, но предварителни консултации, свързани с разпускането, се  предвиждат само в Румъния (чл.89-1), където президентът е задължен от Конституцията – в известен смисъл по френски модел, да проведе консултации не само с шефовете на двете камари, но и с ръководителите на парламентарните  групи. В другите страни отсъствието на предварителни консултации доказва, че процедурата на разпускане се разглежда като логичен и всъщност неизбежен край  на дълъг и неуспешен процес. Очевидно никой не е искал да разглежда тази процедура като юридически инструмент за установяване на равновесие между изпълнителната власт и парламента, който би бил ефикасен и при решаване на различни от правителствените политически кризи, какъвто е  примерът на конституцията на Петата република. Останалите ограничения, свързани с правото на разпускане, са традиционни и ще бъдат споменати тук само информативно. Те предвиждат преди всичко ограничения във времето. 

Българският президент например няма право да разпуска парламента през последните три месеца от своя мандат (чл.99-7)[13]. В Литва (чл. 58§2-2) и в Румъния (чл.89-3) този срок, подобно на италианската конституция, е фиксиран на шест месеца. Литовският президент няма право да разпуска „през шестте месеца, които следват изборите за Сейм” (чл. 58§2-2), а румънският президент може да разпуска само веднъж годишно (чл.89-2). Полският (чл.228-7) и румънският (чл.89-3) президенти нямат право да разпускат парламента при обявени извънредни обстоятелства. Някои конституции отбелязват, че указът за разпускане на парламента трябва да определя и датата на изборите. Такава е ситуацията в България (чл.99-5), Литва  (чл. 58§2-2), в Полша (чл. 98-5/К/97) и в Словения (чл.117). Румънската конституция забранява на временно изпълняващия функцията президент на Републиката да разпуска парламента (чл.97-2). 

.