РАЗДЕЛ 2. ПРАВОМОЩИЯТА НА ПАРЛАМЕНТА: МЕЖДУ ФОРМАЛНО И РЕАЛНО

Анализираният инстинктивен стремеж към всемогъщие на парламента като израз или доказателство за демократичността на режима формално намери своето изражение в основополагащите текстове – и все пак съществени пропуски бяха допуснати. И въпреки експлицитно декларираните компетентности в подкрепа на върховенството на парламента или на двукамарната система, изписаните правомощия не бяха прилагани редовно в съответствие с буквата или духа на първоначалните намерения. 

Правителството и Конституционният съд всъщност си присвоиха част от реалните права, които в началото бяха разглеждани като парламентарни правомощия. В посткомунистическите режими, както между другото и в развитите демокрации, феномени като укрепването на вътрешнопартийната дисцилина и налагащата се партийна двуполюсност често накърняват или дори изобщо не зачитат юридическите изисквания на конституционните текстове и традиционните добри практики на разделение на властите. 

Бихме могли да приемем a priori, че в анализираните от нас страни  събитията ще се развият по друг начин. Ролята на партийте или на многопартийните системи за тях е новост. 

Идентичността на различните партии е все още слаба. Ставаше въпрос за имитация на вносни модели, за по-скоро екзогенни, отколкото ендогенни характеристики.  

Политическото като идентичност (политически идеи) и като организация (политически партии) представлява все още новост – крехка и повърхностна. В този контекст би могло да се приеме, че юридическата логика на институциите ще се окаже по-издържлива и дори ще съумее да се наложи над политическата логика на ключовите играчи (политически партии и политическа класа). Това не се случи: политическите стратегии и компромиси бяха решаващи за смисъла и мащаба на институционалните промени. Дефицитите, в смисъла на демократични политически партии, бяха бързо компенсирани от наследството на идеологическата култура от миналото и от решимостта на бившите комунисти да завоюват или поне да съхранят властта и в новите условия. В този контекст номиналните правомощия на парламентите често бяха упражнявани с редуцирана строгост и последователност и стриктната интерпретация на конституциите не съумя да упражни своето влияние.  

§ 1. Афиширано парламентарно върховенство 

Бихме могли да се запитаме дали утвърденото парламентарно върховенство не съотвестваше, в известен смисъл, разбира се, на онова, което Мишел Льосаж разглеждаше като трета характеристика на „комунистическия режим”, а именно „системно прибягване до фикции, които прикриват реалностите на политическата власт”. Ние ще анализираме в следващите страници проблематиката на „реалностите” на правомощията на парламента чрез две илюстрации – правото на назначения и правото на свикване на референдум.

*Правото на назначения като гаранция за политическо равновесие 

Що се отнася до правото на назначения, сравнителният прочит на конституциите  на шестте посткомунистически европейски страни ни позволява с лекота да идентифицираме два момента: по принцип парламентите разполагат с правото на назначения в основните държавни институции и на основните високопоставени личности. Вярно, че парламентът често споделя това право с президента на републиката. В специфичната сфера на тези назначения трудно се идентифицира експлицитно участие на правителството. 

От конституционна гледна точка само Македония признава на правителството определено право да извършва „назначения и отзовавания на служители за високопоставени държавни позиции и на други, определени от Конституцията и закона постове” (чл.91-13); отново от конституционна гледна точка Румъния дава правото на правителството да назначава префекти (чл. 122). Известно е, че по един или друг начин правителствата участват в назначенията на високопоставени служители. Проблемът, който ние бихме искали да подчертаем, не се състои в размера на правомощията на правителствата да извършват назначения – те винаги са отговаряли за „общото управление на  държавната администрация”, както твърди румънската конституция в своя член 101–1.  Проблемът се крие във факта, че оторизирането на парламента и на президента да извършват назначения не е невинно начинание, както съвсем спонтанно бихме могли да си помислим. 

Знаем добре как са били назначавани всички отговорни служители в контекста на комунистическите режими. Излишно е да напомняме факти, които вече са били обект на анализи. Основните играчи на прехода, произхождащи обикновено от средите на бившата комунистическа номенклатура, имат определен интерес да не предоставят всички основни назначения на една единствена институция, която би могла да бъде движена от политикански мотиви. За да смекчат шока от прехода към демокрация, авторите на конституциите системно са решавали да предоставят правата за назначения, както в основните институции, така и на ключовите високопоставени позиции, на парламентите. По две основни причини. Първо, за да гарантират афишираната доминираща роля на парламента и второ, и това е много по-важно, за да прекарат задължително всички жизнено важни решения за назначения през филтъра на договарянията между различните политически сили, представени в парламента. Индиректно това означава сериозно презастраховане от евентуалната хегемония на определена политическа сила, която ще пожелае да разшири и укрепи своя монопол във властта. 

Глобалният контекст на несигурност и на взаимни опасения и подозрителност, характерен за основополагащите моменти на прехода и на учредителната дейност по създаване на конституциите в страните от нашия корпус (1991-1992), би могъл също да бъде аргумент в общата схема за анализиране на събитията. Без ясна представа за окончателния победител в еволюиращия процес на преход трябваше да се създадат конституционни гаранции за стабилност чрез системата за назначения при задължителното парламентарно договаряне и това бе средство за блокиране на някои от важните равновесия в перспективите на едно несигурно бъдеще. Вероятно тази роля на парламента нямаше да представлява непреодолим проблем за бившите радикални комунисти (в някои от страните броят им бе значителен и ако развитието на събитията се окажеше в тяхна полза, те щяха да намерят начин да възродят принципа на „ръководната роля на Партията”, за да се справят с опитите за „демократични отклонения”).  

Бихме могли да групираме в три категории основните институции и позиции, които са обект на назначения, осъществявани от парламентите в страните от нашия корпус (в сътрудничество или не с президента на републиката). В първата категория са три институции от жизнено знзчение за демокрацията – Конституционния съд, Висшия съдебен съвет и Сметната палата. Всички парламенти имат правомощия в тази сфера. Към втората категория принадлежат ръководителят на централната банка  и омбудсманът. Три парламента от нашата мостра имат права в тази сфера. Третата категория обединява институции като Централната избирателна комисия, съветите за радио и телевизия и ръководителите на секретните служби. 

Шестте анализирани от нас парламента назначават или участват в назначението на членовете на конституционните съдилища, на Висшия съдебен съвет, което означава, че директно или индиректно назначават съдии и прокури, членове на Сметната палата (с изключение на Македония, която по Конституция не притежава подобна институция). Парламентите в България (чл.84-8), в Литва (чл.67-11 и чл.126) и в Полша (27/К/97) участват освен това и в назначаването на ръководителите на съответните централни банки, а в Македония  (чл.77-78), в Полша  (чл. 209/К/97) и в Румъния (чл.55[1]) и в назначаването на омбудсмана. Литовският парламент назначава Централната избирателна комисия (чл.67-13), докато  полският парламент участва в назначаването на Националния съвет за радио и телевизия (чл.214), а румънският назначава (по предложение на президента) ръководителите на разузнавателните служби[2]. 

Това изброяване дава възможност да осъзнаем факта, че авторите на конституциите са се стремили чрез схемата за назначаване на важни за доброто функциониране на държавата личности,  да споделят или по-скоро да разпределят между няколко институции тези важни права, принуждавайки въпросните институции да сътрудничат, дори в условия на неясно двусмислие. Изправени сме пред ново доказателство за принципа, който е в основата на тази ефективна дуалистичност на правата между парламент и президент. Интересът на ключовите играчи на прехода се осъществява чрез прилагане на принципа на неутрализиране на властта, т.е. потвърждение на нашата работна хипотеза.

*Референдумът[3]: ексклузивно парламентарно право? 

Осъществяването на процедурата за свикване на референдум или на плебисцит е ясно записано в конституциитe на нашите шест страни. Референдумът е инструмент за полупряка демокрация, уважаван от комунистическите режими, които оценяваха легитимиращия характер на (контролираното) право на глас на „народа”[4]. 

Таблица 27 илюстрира волята на башите-основатели, които масово са отсъдили това право на парламентите, тъй като пет от шестте страни са го записали в текста[5] с изненадващото изключение на Румъния. Три страни са предоставили това право и на гражданското общество и само две - на президента на републиката. 

Прочитът на тази Таблица ни дава основание за няколко забележки. 

Преди всичко, казусът на Румъния, която предоставя правото за организиране на референдум единствено и само на президента на републиката[6]. Заслужава си да отбележим, че румънският и полският президенти имат право да свикват референдум без необходимост от приподписване. 

Налага се още едно заключение: нито една страна не е поверила това право на правителството. 

Що се отнася до правото на парламента да свиква референдуми, ние установяваме, че тази институция няма всъщност инициатива, тъй като решение се гласува по предложение на политическото мнозинство, повече  или  по-малко вдъхновено от правителството. 

В начина, по който това правомощие е аранжирано, ние откриваме илюстрация на стари навици и практики, които превръщаха Министерския съвет в банален изпълнителен орган[7], трансмисионен ремък, който трябва да се подчинява на решенията на върховните органи, теоретично – парламентите, по повод на които ние вече отбелязахме, че в контекста на бившите режими, са били считани за върховен орган на държавната власт (Таблица 27). 

Поставяйки акцент върху правомощията на парламента, бащите-основатели от началото на 90-те години са се стремили да докажат убедително парламентарния характер на новите институции, без да се съобразяват с логичното разделение на властите, което бе трябвало да съществува (в името на определена техническа и политическа ефикасност) между правителството, което решава и управлява (в зависимост от силата и подкрепата на парламентарното мнизинство), и парламента, който законодателства, контролира и оторизира. 

Конкретните реалности на ефикасната изпълнителна власт, подобно на феномена „скачени съдове”, дават сякаш възможност на правителствата да поемат някои от функциите, изначално предопределени за парламентите. Примерите за организирани през последните години рефендуми, изискващи от избирателите  мнението им за присъединяване към ЕС (за присъединяване към НАТО в Словения), доказват, че  политическата инициатива по същество принадлежи на правителствата, въпреки че парламентите, от формална юридическа гледна точка, решават (по смисъла на терминологията на литовската конституция) организирането на това допитване до народа.

За  Литва, която  е  страната с най-многобройни референдуми в нашата мостра[8], този акт на допитаване до народа придобива по принцип значителна символична стойност в тройния контекст на възраждане на международната сцена след почти половинвековно чуждо потисничество - официално заявяване на волята за национална кохезия, стремеж за доказване демократичния характер на новосъздаващите се институции, желание за манифестиране на нови политически отговорности и нова политическа класа. 

Бихме могли да отбележим още, че България е единствената страна, която не  организира референдум след срива на комунистическия режим. Извън парламента нито една институция няма право да поеме подобна политическа инициатива, явна демонстрация за дълбокото недоверие на бившето комунистическо мнозинство във Великото народно събрание,  което си гарантира по този начин възможността да блокира дългосрочно всяка подобна иницитаива. Бившите комунисти не желаят да изпуснат контрола въху това правомощие, което несъмнено би могло да упражни силно влияние както върху равновесието между институциите, така и върху организацията на обществото. От началото на прехода българският парламент, който единствен разполага с правото да свиква референдум, е прекалено раздиран от политически конфликти (и често сериозно дискредитиран сред общественото мнение), за да може успешно да предложи мярка за насърчаване или уреждане на кризисни ситуации с цел да укрепи чувството на национално единство[9].