Европейски перспективи пред гражданското участие

Пълноправното членство на България в ЕС промени контекста и фокуса на гражданското участие. Появи се необходимост от развит граждански капацитет за ефективно влияние върху процеса на формиране на политики на европейско ниво, при това през призмата на българския обществен интерес. Не по-малко значимо е и изграждането на капацитет за прилагане на европейски политики на местно и национално ниво.

Каква обаче е информираността на НПО сектора и на българските граждани за институционалните и неформалните механизми за участие в процеса на вземане на решения на европейско ниво? Доколко сме готови за предизвикателствата на европейските перспективи пред гражданския сектор? Какви бяха очакванията, свързани с ролята му в евроинтеграционния процес, и какви са реалностите сега, след една година еврочленство? Налице ли е капацитет за използване на ресурсите на гражданското общество за оказване на натиск за реформи в сферата на националната компетентност? Апробирани ли са механизмите за гражданско участие с цел – оказване на въздействие върху формирането на информирани позиции и на политики по важни за България и за ЕС въпроси?

На част от тези въпроси ще се опитаме да потърсим отговори по-долу.

Европейският проект на българите – очакванията vs. реалностите

Рифкин определя европейската мечта като “сноп светлина в един тревожен свят” (Рифкин, 2005). Това е така и за българите, за които членството в ЕС е събитие №1 за 2007г. във вътрешнополитически план, според данни на Алфа рисърч (Петрова, http://www.aresearch.org/recent/1441.html). Цитираната оценка илюстрира факта, че през последните години европейският проект беше този, който вдъхваше най-много оптимизъм сред българите. Какво обаче се случи след приемането на България в ЕС?

Изследванията от първата година на еврочленството показват, че като истински европейци българите вече компенсират липсата на доверие в собствените институции с доверие в европейските. Данни от национално представително проучване на Института по социология при БАН и Националния център за изследване на общественото мнение (НЦИОМ) показват, че през есента на 2007 г. на европейските институции напълно се доверяват 24% от българите, на българските – само 10%. И обратно – на европейските институции не се доверяват 13% от българите, на българските – 34.5%.

Аналогични са резултатите и от Европейското социално изследване (ESS)[1], според които българите имат най-ниско доверие към националните си институции и родните си политици, но за сметка на това вярват в пъти повече в Европейския парламент и ООН. „Доверието към държавните институции и съдебната система в България е сигнално ниско”, коментира националният координатор на проекта за България доц. Лилия Димова от Агенция за социални анализи (АСА). Доверието на българите в политиците по скала между 0 и 10, където 0 е "никакво доверие", а 10 – "пълно доверие", е само 1,8 пункта, към съдебната система – 2,4 пункта, към парламента – 2,2 пункта. Според изследването българите се оказват най-недоверчивата нация и към хората като цяло – респондентите са дали само 3,3 пункта на доверие към околните, докато в Дания доверието е 7 пункта (http://www.dnes.bg/article.php?id=45160).

Подобни резултати дават основание българското общество да бъде определяно като „общество на ниското доверие” (Тилкиджиев, 2007: 55). Причините Н. Тилкиджиев открива не само в липсата на лична сигурност и безопасност, но и в нелегитимността на социалното неравенство, и в отсъствието на действително гражданско общество, както и в ниския жизнен стандарт.

Показателни са данните и на Евробарометър, който през 2007 г. регистрира, че общественото одобрение за членството на България вече е по-малко, отколкото средното за съюза. Всеки четвърти се колебае, а всеки пети твърди, че не може да се довери на Европейския съюз. Въпреки че повече от половината българи – 55%, възприемат членството на България в ЕС като нещо добро, негативните нагласи са 8%, а неутралните оценки отбелязват лек ръст от 2 пункта и достигат 29% (Евробарометър 67, пролет 2007).

Не е случайно, че както в разширения ЕС, така и в България, гражданите, които смятат членството на своята страна за “нито добро, нито лошо”, демонстрират открито недоверие към Европейския съюз. Интересното е, че дистанцията между доверието на българите, които имат неутрално отношение към членството в ЕС и средните стойности на доверие за страната е 23 пункта, а в ЕС27 тази дистанция е значително по-малка – 14 пункта. Последното индикира по-голямата зареденост с негативизъм на неутралните оценки на българите за членството, отколкото на останалите европейци. То е показателно и за големите властови дистанции в българското общество.

Помръква ли европейската мечта? Реалностите vs.очакванията

Все по-малко българи отговарят положително на въпроса “Чувствате ли се европейци?”. Според цитираното вече изследване на НЦИОМ и Института по социология при БАН от ноември 2007 г. Налице е двоен спад спрямо 2004 г., когато все още мечтаехме за Европа. Сега само 10.7% от българите се чувстват европейци, докато три години по-рано са били 20.2%. За сметка на това за три години два пъти е нараснал делът на българите, убедени, че корупцията ще продължава да расте. През 2004 г. те са били 9%, през 2007 г. вече са 22.6%. Явно е, че не само опасенията от загуба на национална идентичност ерозират европейската идентичност. Сред факторите можем да добавим както липсата на реална европеизация в редица значими сфери като доходи, социално и здравно осигуряване, така и опасенията от злоупотреби с европейските фондове, а също и излишъкът от недоверие в собствения си капацитет и възможности да се възползваме от членството в ЕС.

Щрих към общата картина добавя национално представително проучване на “Алфа Pисърч”, което констатира през декември 2007 г., че годината на членството не е повлияла по никакъв начин върху живота на 57% от българите – предимно на средна възраст. Най-младата една четвърт от нацията очаква промени към по-добро, а 16% - главно хора от третата възраст, са на мнение, че губят от присъединяването. Недоволните от еврочленството са разочаровани от способностите на българската държава да създаде условия, които да позволят на максимален брой хора да се възползват от него. (Димитрова, http://evropa.dnevnik.bg/show/?storyid=410890).

Визираните по-горе тенденции разкриват, от една страна, че за година българите са станали по-умерени еврооптимисти, като доверието им в Европейския съюз може да се окаже дори по-нестабилно от доверието на средния гражданин на Съюза. От друга страна, очевидно е, че евроинтеграционният процес на българското общество създава сериозни предпоставки за “минимизиране” ролята на административната държава. Обяснението е първо, че част от нейните функции се прехвърлят върху публичните организации и органите на местното самоуправление, които в много по-голяма степен отразяват икономическите, социалните и други интереси на гражданите и способстват за укрепване на демокрацията много повече, отколкото може да направи централизираното държавно управление. Второ, държавите - членки на ЕС прехвърлят отделни свои функции (трансферират част от своя национален суверенитет) на различни наддържавни организации и общности – и преди всичко на ръководните органи на Европейския съюз. Международните договори стават част от националното законодателство и са с приоритет пред него, като налагат спазването на определени общоевропейски принципи.

Проблемът, който изниква следствие на горната тенденция е: „Как да се изгражда в тези условия архитектурата на съвместното, мултилатерално управление, основано на общите ценности, на споделянето на властта, на реципрочността и съгласуването на интересите?”

Отговорът на този въпрос очевидно се крие във взаимодействието между държава и гражданско общество, в участието на всички заинтересовани страни във вземането на решения. Очакването е, че това е във възможностите само на силен граждански сектор, който да е независим от държавата, равностоен и равноправен партньор в публичната сфера. Съответстват ли обаче очакванията на реалностите?

В края на 2007 г. в България вече има 27 хил. НПО, регистрирани по Закона за юридическите лица с нестопанска цел (ЗЮЛНЦ), от които 83% са сдружения, 17% - фондации[2]. Според експертни оценки на Българския център за нестопанско право обаче активните сред тях са едва 2500.

Третият сектор е разнообразен. Има НПО мозъчни тръстове, които оказват влияние върху формирането и провеждането на политики. Има НПО доставчици на услуги или разпределящи средства, други пък имат за предмет на дейност лобиране и застъпничество. Те инициират най-често законодателни, регулативни и антикорупционни инициативи. Отскоро, във връзка с възможността на неправителствените организации да извършват стопанска дейност, се формират и НПО социални предприятия и обществени фондове.

Секторът е силно зависим от държавата, от местната власт и най-вече от международните донори. Изследване на МВМД, проведено по поръчка на Българския център за нестопанско право, сочи, че финансирането на НПО у нас се извършва основно от няколко източника. Чуждестранните донори формират 40% от общия размер на финансирането (то е било около 80% през 2000 г.), собствената стопанска дейност дава около 17% от финансирането, държавното субсидиране е с дял 8% плюс около 2% от общините, даренията от корпоративния сектор са 8%, от физически лица – 6%. Забавената децентрализация и политическата корупция превърнаха НПО повече в партньори на държавата, отколкото на гражданите.

Близостта на НПО с политическата система обяснява защо гражданските организации у нас като цяло се ползват с ниско обществено доверие и лош имидж. Дублирайки политическата система (публична тайна е, че има сини, червени, оранжеви, жълти, зелени, розови и други фондации), секторът не може да бъде истински коректив и да води постоянен и продуктивен диалог с властта в интерес на гражданите, а по-скоро възпроизвежда асиметрията „държава-граждани”. Никак не е случайно, че според изследване на “Болкан Асист“ от 2005 г. само 3.4% от хората се сещат за смислена гражданска организация в тяхната община, която да е допринесла за подобряването на условията на живот през последната календарна година година (Гражданското общество.. 2005: 66).

На фона на ниското обществено доверие към сектора и слабата му загриженост за общността самочувствието на НПО е парадоксално високо. При изследване мотивите за участие в структурните фондове авторите на Националния доклад за човешко развитие (ПРООН, 2006 г.) „Готови ли сме за фондовете на ЕС?” отбелязват ограниченото присъствие на функцията на застъпничество на НПО. Ниският ранг на мотиви като представяне на интересите (9%) и познаване на нуждите на целевите групи или на района (6%) разкриват, че НПО не са достатъчно мотивирани да допринасят за регионалното и местно развитие или за развитието на общността. “Това освен като парадокс може да бъде окачествено и като значителен проблем, както и да бъде счетено за знак, че и в момента голяма част от НПО са абдикирали от някои от основните си функции”, коментират авторите на Националния доклад.

Друг парадокс е, например, че според цитирания Доклад за човешко развитие на ПРООН - България за 2006г., на практика всички български НПО искат да участват в използването на структурните фондове от ЕС -3/4 много активно и 1/4 до известна степен, включително в конфликтни роли. Подобна всеядност според анализа на ПРООН е “признак на неизживения период на ориентация към наличните пари, а не към реалните нужди, и контрастира със сравнително ограничените възможности за участие на НПО, което се потвърждава от опита на страните - членки на Европейския съюз”. Според авторите третият сектор не разбира достатъчно своята роля да насочва, наблюдава и използва ресурсите на структурните фондове, а не да ги управлява (Национален доклад 2006:72). Дори и да я разбира обаче, това няма значение. Ресурсите разпределят не гражданите, а властта.

На този фон обаче не е неочаквано, че някои от неправителствените организации (НПО) в България са абдикирали от основни свои функции. Потребителският модел се е вкоренил здраво както в тяхното поведение и очаквания, така и в поведението и очакванията на гражданите у нас. Това обяснява защо, когато страната се тресе от корупционни скандали, НПО секторът мълчи, въпреки че през последните години бяха финансирани десетки антикорупционни инициативи. Солидарността между политиците като скрити НПО лидери и на НПО лидерите като скрити политици е завидна. Тя илюстрира т. нар. «пакетни сделки» - «аз ти отстъпвам за едно, ти на мен - за друго». Конспирацията, свързана с тези сделки, води до имитация на граждански контрол върху властта – впечатляващо е например как до мониторинга на програми и проекти «се дореждат» само одобрени от властта граждански организации.
Един от героите на Иван Радоев препоръчва да си намерим «бяло коте, за да ни върши черната работа». Българския трети сектор доброволно е поел ролята на бяло коте, което върши мръсната работа на политиците. Това е ако не глобален (неправителствените организации често са определяни като суперсила на глобално ниво), то поне прецедент в рамките на Европейския съюз. Европейските НПО не само традиционно участват в определянето на дневния ред на обществото, но и осъществяват граждански контрол върху държавните и местните актьори, осигуряват обучение и експертиза, предоставят социални услуги на рискови групи, подпомагат решаването на значими за хората икономически и екологични проблеми, лобират пред местни и държавни институции, съдействат за откритост и прозрачност на управлението.

У нас - за скритото финансиране на политиците чрез НПО вина имат и част от донорите, които си създадоха „обръчи от НПО”, финансирайки „гражданската активност” на един или друг депутат, министър или кмет, в краен случай на експолитици от различен калибър и цвят. Така например липсата на прозрачност във финансирането на политическите партии и на политическите субекти доведе до дефиниции на НПО сектора като „правителствен, парламентарен и президентски” или като „ресурс за ексдепутати, ексминистри или експрезиденти”... Донорите също си отгледаха по няколко НПО-отрочета и така вкупом всички граждани станахме излишни, освен ако не трябва да легитимираме някое ново НПО.

Култура на неучастието vs. култура на участието

В Договора от Лисабон за изменение на Договора за Европейския съюз и на Договора за създаване на Европейската общност, подписан на 13 декември 2007 г., са предвидени следните гаранции за гражданско участие:

· Институциите предоставят чрез подходящи средства на гражданите и на представителните организации възможността да изразяват и обменят публично своите мнения във всички области на дейност на Европейския съюз.

· Институциите поддържат открит, прозрачен и редовен диалог с представителните организации и гражданското общество.

На този фон в България забелязваме асиметрия между държава и граждани, която обяснява не само защо се доверяваме повече на европейските институции, отколкото на българските, а също и защо културата на неучастието е по-приемлива и социално желателна, отколкото културата на участието. Един от факторите за неучастие е корупцията по високите етажи на властта, която създава опасенията от деформации и загуба на личностни, жизнени ценностни и морални ориентири в цялото общество.

Характерни за културата на неучастие са например “отказът от информация”, “ескейпизмът”, “вътрешната емиграция”, “изтичането на мозъци”, „апатията”. Културата на неучастие се формира следствие на т.нар. „рационално невежество” (Олсън, 2001), феномен, при който типичните граждани избират да не се интересуват от обществени въпроси, тъй като разходите за получаване на знания за тях са по-високи от ползите. Ето защо една от формите на пасивен граждански протест срещу изолацията от достъп до информация, до еврофондове, до участие и до други значими за гражданите ценности е незаинтересованото поведение.

Обикновено липсата на “култура на участието” се компенсира с “култура на неучастие”. Например, голяма част от безработните и пенсионерите, т.е. от неучастващите, смятат, че евроинтеграцията не се отнася лично до тях. Те явно не сеят илюзии, за да не пожънат разочарования.

На другия полюс е културата на участието, която у нас е все още в начален стадий. Добър пример за наличието и е създаването на мрежи/фамилии от НПО, което е признак за натрупан капацитет в неправителствения сектор, за по-висока степен на развитие на партньорството между НПО със сходен профил и интереси. То е изцяло доброволно и е опит за консолидиране на неправителствения сектор на тематичен принцип с цел по-ефективно участие в процеса на вземане на решения и за оказване на влияние върху формирането на обществени политики на централно и местно ниво. Фамилиите са определили приоритетни сфери на дейност в съответните тематични области, имат изградени механизми за общуване и вземане на решения. Примери за мрежи/фамилии в България са: “Българска джендър коалиция”; “Медии”; “Информационен център НПО срещу бедността”, който е български клон на EAPN - Eвропейската Анти-бедност мрежа; “Социални политики”, “Опазване на околната среда” и фамилия “Човешки права”. През 2005г. възниква и “Гражданска коалиция за устойчиво ползванe на фондовете на ЕС”, обединяваща почти 40 организации около идеята за осигуряване на гражданско участие и въздействие на НПО сектора върху усвояването на еврофондовете. Целта на коалицията е гарантиране на прозрачността и гражданския контрол върху устойчивостта на планираните проекти, тяхната природосъобразност и защита на интересите и ползите за местното население (http://www.bluelink.info/eu-funds/contacts.shtml).

Лобиране, застъпничество - това са новите възможностите пред НПО, ако искат да участват във вземането на решения и в съвместното управление. Тези възможности могат да се реализират при следните условия - първо, консолидация на сектора и формирането на мрежи; намаляване на броя на НПО и изчезване на тези, които съществуват само на хартия или имат досие на супермаркет; по-голямата прозрачност и разширяването на ролята на НПО при предоставяне на услуги, подобряване на отношенията с гражданите и заинтересованите страни, както и на сътрудничеството с държавата и между самите НПО. Засилване на партньорството между националните и европейските НПО мрежи и укрепването на финансовата устойчивост са също важни условия за успешното овластяване на гражданския сектор.

Надеждите на НПО – надежди за (финасова) устойчивост

През 2007г. Българският център за нестопанско право започна кампания за финансова устойчивост на неправителствения сектор, подкрепяна от 150 от най-активните организации в страната. Първата цел е да се увеличи процентът на държавната субсидия, която се разпределя чрез конкурс. В момента 89% от сумата, която е 8 млн. лв., се разпределят между 20-ина сдружения, избрани от правителството, а едва 11% се дават на състезателен принцип. От центъра за нестопанско право настояват да се въведе последващ контрол дали парите се изразходват за целите на проекта, тъй като досега са се проверявали само финансовите отчети, но никой не следил дали декларираните дейности наистина се изпълняват. Втората стъпка за финансовата устойчивост на неправителствения сектор ще бъде лобиране за въвеждането на т.нар. механизъм за 1%. Той позволява всеки гражданин да определя 1% от годишния си данък за финансиране на конкретна организация. Този вид данъчна децентрализация се прилага успешно в Унгария, Румъния, Полша, Словакия, Литва и Словения.

Най-смелата идея на Българския център за нестопанско право е да се създаде фонд за граждански инициативи, чийто първоначален капитал да се предостави от държавата като компенсация за национализираните преди 60 години частни фондации, чието имущество все още е държавно. Средствата ще се инвестират във финансови инструменти, а приходите ще се разпределят като грантове. Този механизъм, известен като ендаумънт, е популярен в САЩ (http://www.bcnl.org/docs.php?t2=79&st2=80).

Надеждите са, че въвеждането на подобни механизми ще намали зависимостта на НПО от външни донори, ще стимулира зависимостта им от гражданите, ще засили финансовата устойчивост и ще подобри обществения имидж на НПО.

Европейските перспективи и възможностите пред българските НПО

Участието на българските неправителствени организации може да се осъществява както във формирането, така и в прилагането на политиките и законодателството на ЕС. То се осъществява на равнище ЕС – чрез директно влияние върху европейските институции, а на национално равнище – чрез участие в механизма по европейските въпроси в България.

На равнище ЕС възможностите за влияние на неправителствения сектор в процеса на формирането и реализирането на политики са например: представяне на позиции пред държавите, бъдещи председатели на Съвета на ЕС; участие в инициативите на институциите на ЕС за допитване и консултиране с обществеността; представяне на позиции и участие в консултационния процес; лобиране чрез българските депутати в Европейския парламент; участие в наднационални обединения на неправителствени организации за представяне на обща позиция пред институциите на ЕС(Калоянов, 2008: 8-9). На национално равнище възможностите за влияние на неправителствения сектор в процеса на формирането и реализирането на политики са: участие в процеса на изготвянето и съгласуването на национални позиции; участие в обсъжданията на прилагането на общностните политики, инициирани от националните власти; лобиране пред депутатите в българския парламент.

Възможности за влияние на неправителствения сектор в подготовката, приемането и прилагането на законодателството на ЕС също има две равнища. На равнище ЕС това са: представяне на позиции при изработването и изпълнението на годишната работна програма на ЕК; отправяне на петиции до Европейския парламент и на жалби до европейския омбудсман; участие в наднационални обединения на неправителствени организации за представяне на обща позиция пред институциите на ЕС. На национално равнище възможностите за влияние на неправителствения сектор в подготовката, приемането и прилагането на законодателството на ЕС са: участие в процеса на изготвянето и съгласуването на национални позиции, представяни от България пред Съвета на ЕС и другите институции на ЕС; участие в Комитетите за наблюдение във връзка със средствата, предоставени от ЕС; лобиране пред депутатите в българския парламент и др.(Калоянов, 2008: 9-10).

За да могат да участват активно в процеса на вземане на решения в ЕС както на равнище ЕС, така и на национално равнище, неправителствените организации в България трябва да познават областите на компетентност на Европейския съюз, както и процедурите за вземане на решения, да познават нормативната уредба, да имат достъп до информация за политиките и законодателството и да използват възможностите за съвместни действия с наднационални неправителствени организации или организации от други държави – членки на ЕС. Засега обаче няма български офис на НПО в Брюксел, легитимни български представители в европейските платформи и мрежи от неправителствени организации и българският неправителствен сектор не участва във взимането на решения от по-високо ниво. Проблемът е, че към момента все още няма механизми за участие на неправителствените организации в процеса на взимане на решение на европейско ниво. За разлика от България редица новоприсъединени държави вече имат назначен служител или/и организиран офис на национално представена неправителствена организация в Брюксел, което дава възможност тези държави да подсилят неправителствения си сектор. Подобен вид механизми все още слабо са познати в България и почти не се прилагат. Към момента „Отворено общество” е поело такава инициатива - да излъчи легитимни и компетентни представители, които да работят в европейските социални и други платформи. Това ще подпомогне и финансовата устойчивост на гражданския сектор, защото ЕК финансира неправителствените организации, които е признала за легитимни, както и мрежите от неправителствени организации. Например, срещи с Европейската комисия се организират на всеки две години от европейските социални платформи от 1995 година. Като алтернатива, в която България да има свои представители e участието на граждани от различни държави, които да се включат във формирането на експертни граждански групи. Пример е „Диалог за гражданско общество”, подпомагащо организирането на редовни срещи по търговски въпроси или десетките европейски граждански мрежи, които осъществяват контрол върху еврофондовете и финансите. Бъдещето обаче е пред нас.

В статията са използвани данни от поредица емпирични социологически изследвания, финансирани от НСНИ. Те са подготвени от Програмен колектив от Института по социология при БАН с ръководител ст. н. с. д-р Анна Мантарова като част от проект “Евроинтеграцията на България”. Проучванията са представителни за населението над 18-годишна възраст в страната. Набирането на информация на терен е осъществено от НЦИОМ.

Български център за нестопанско право. Анализи. http://www.bcnl.org/docs.php?t2=79&st2=80.

Гражданското общество без гражданите. Оценка на българското гражданско общество 2003-2005. 2005.Сдружение „Болкан Асист”, София.

Димитрова, Б. 2008. Първата година в ЕС - "отложен" оптимизъм http://evropa.dnevnik.bg/show/?storyid=410890.

Евробарометър 67. Общественото мнение в ЕС, пролет 2007.

Калоянов С., М. Тодорова. 2008. Възможности за гражданско участие във формирането на политиките на ЕС. Отворено общество.

Национален доклад за развитието на човека, България 2006. 2006. Готови ли сме за фондовете на ЕС? ПРООН, София.

Олсън, М. 2001. Възход и упадък на нациите. София: ИК Златорогъ.

Оценка на капацитета на неправителствените организации и бизнеса за участие в усвояването на средства от Структурните фондове и Кохезионния фонд на ЕС. 2006, ПРООН и МРРБ.

Тилкиджиев, Н. 2007. На дъното в ЕС: нелегитимност на социалното неравенство в България В: Евроинтеграция и устойчиво развитие. Фондация „Фридрих Еберт”, Регионално бюро София 2007, Институт по социология на БАН, 2007

[1] Проучването е осъществено чрез национална представителна извадка на населението над 16-годишна възраст и обхваща период от края на 2006 г. и началото на 2007 г., анкетирани са 1400 души от 200 населени места в страната чрез пряко индивидуално интервю по местоживеене. (http://www.dnes.bg/article.php?id=45160)

[2] Регистър БУЛСТАТ: http://www.registryagency.bg/bg/Services/bulstat/