Управлението на Русия: 
Федералните дилеми на Путин

Фиона Хил

Открай време Москва пренебрегва Северното Закавказие -- най-вече след избухване на войната в Чечения. През съветската ера не е имало всеобхватен опит за насърчаване на регионалното развитие. Промишлените сектори и големите градски области имаха приоритет, а земеделските райони, където живееше голяма част от населението, бяха общо взето забравени. След разпадането на Съветския съюз, регионалните проблеми се усложниха от наплива на бежанци и миграцията от Южното Закавказие и Централна Азия. Въпреки че съживяването на руската икономика след 1999 внесе известно подобрение, особено в по-големите градски и промишлени центрове като Ростов на Дон, Северен Кавказ като цяло продължи да се тътри зад други области на руската федерация -- като Чечения, разбира се, е на опашката.

Икономическата криза в Северен Кавказ бе причинена от криза в регионалното ръководство, която също датира от съветския период. В Съветския съюз, автономията на административни единици като областите и републиките в Северното Закавказие бе до голяма степен символична. Цялята власт бе съсредоточена в ръцете на комунистическата партия като централна фигура в държавата. Столиците на автономни републики бяха едва нещо повече от разрастнали се провинциални градове. Пътят към успеха водеше към Москва със своите образователни възможности, социално-битови придобивки, и влиятелни постове в централната бюрокрация. Най-амбициозните и способни членове на неруските национални елити гравитираха към центъра на властта, русифицираха се в голяма степен и губеха връзка с родните си земи. Областни лидери в Северното Закавказие (както и другаде в Съветския съюз) биваха назначавани на позициите си от Москва. Техният политически опит се свеждаше до квартални проблеми и до изпълнение на спуснати от Центъра директиви. 

Освен това, тъй като по съветско време липсваше планиране за регионално икономическо развитие, в Северното Закавказие нямаше общи областни административни или политически структури. (Регионалното включване в политическата рамкова конфигурация на руската Южна федерална област е нововъведение на президента Владимир Путин от 2000 година.) Съветското правителство винаги е внимавало да елиминира всякаква потенционална регионална силова база и елити, които могат един ден да проявят неподчинение към монопола на властта в Москва. Така че след разпадането на Съветския съюз новопоявили се заинтересовани партии (противното на тясноетнически политически движения) не успяха да се наложат в Северен Кавказ.

В резултат на това, северокавказките елити са изпълнени с дребни бюрократи от съветската ера; националисти от политическите периферии; лидери на така-наречените «бизнес-мафии»; шепа високо-образовани млади идеалисти без административен опит; и случайни лидери като бившия президент на Ингушетия Руслан Аушев, който стана известен в Центъра преди да се завърне в Северното Закавказие. Аушев, обаче, не успя да установи регионална база на лична подкрепа извън своята собствена етническа група. В 90-те години този конгломерат от елити се оказа неподготвен да се справя с многобройните предизвикателства при появата на нови политически институции и функционираща пазарна икономика и да създаде нов тип отношения с Москва.

Непосредствено след трагедията в Беслан през септември 2004 година Москва изведнаж се събуди поради величината на проблемите в Северното Закавказие. Руското правителство правилно идентифицира ендемичната беднотия и недостатъчните социални условия като главни фактори за възбуждане на регионални конфликти и разпространение на войнствени групи, готови да започнат тероризъм. Президентът Путин назначи своя близък приятел Дмитри Козак за нов специален пратеник на Москва в Южния федерален окръг, като го упълномощи да прецени социално-икономическото положение и разработи план за икономическо развитие и борба с беднотията в региона.

Путин на свой ред се позова на Беслан, като повод да ускори петгодишната си кампания за всеобхватна реформа на руската федеративна система чрез възстановяването на силна, вертикална (тоест централизирана) държава. Кампанията му започна със създаването на седем нови федерални окръзи и назначаването на президентски пълномощни лица в 2000 година. Всеки от тези нови федерални окръзи, или «супер-области», събраха близо десетина от руските сегашни териториални административни единици, а новите окръжни столици трябваше да станат областни центрове на подчинените територии. Президентските пълномощници, назначени да оглавяват всеки нов окръг, имат за задача да обезпечат подчинението на областните ръководители под техен контрол, съобразно федералните закони и бюджетна политика, да разработят нови стопански и социални програми, и да създадат статистическа база-данни за централното правителство.

Путин се надяваше новите окръзи да засилят областните политически и стопански връзки с Москва и да инжектират нова ефикасност в административната система. Съобщението му на 13 септември 2004 година, че губернаторските избори във всички области на Русия ще бъдат заменени с директно назначаване на губернаторите от Москва (с допълнително одобрение в местните законодателни органи) стана втората стъпка в процеса на централизацията. Предложението на Путин бе одобрено от руската Държавна Дума и подписано от президента Путин на 12 декември 2004 със силата на закон, въпреки вълната критики зад граница, поради рязкото ограничаване на регионалната автономия и потъпкване на демократичните завоевания от 90-те години. Промените бяха заклеймени и поради факта, че те нямаха нищо общо с проблемите изплували в Беслан.

За Путин, обаче, връзка има -- както той и други членове на Руската президентска администрация дадоха ясно да се разбере в редица публични речи, както и в частни разговори (включващи среща между западни анализатори с президента Путин, министъра на отбраната Сергей Иванов, и съветника по националната сигурност Игор Иванов, в Москва, в която участвах и аз -- точно след Беслан между 6 и 13 септември, 2004). Бесланските събития изтъкнаха факта -- вече известен на повечето руски наблюдатели както и на Кремъл -- а именно, че руската държава загнива отвътре поради корупция и човешка алчност. Именно корупцията на дребно позволи на терористите да подкупят агенти по сигурността на контролно-пропускателни пунктове и в училището на Беслан, както и длъжностни лица на летище Домодедово, където две жени-бомбаджийки взривиха в полет два пътнически самолета една седмица преди атаката в Беслан. Също така безгранична алчност подтикна бивши и настоящи държавни функционери да разпродадат скъпо държавно имущество, утежнявайки с това живота на местното население и предизвикайки масово недоволство.

Путин и други официални лица в Кремъл считат всичко това като продукт на 90-те години. За тях това не бяха години на възникващ политически плурализъм -- както се счита на Запад -- а като десетилетие на хаос. От тяхна гледна точка, местни ръководители са взели буквално известния призив на президента Елцин да «поемат толкова суверенитет, колкото могат да носят» за сигнал да създадат свои собствени царства. Тези лидери отправиха предизвикателство към Москва, издадоха множество нови регионални правилници като едновременно намалиха и отклониха финансови постъпления от федералното правителство в техните собствени каси. Електоралната политика в областите стана безнадеждно корумпирана, докато местни мафии и търговските интереси се оказаха главната подкрепа на губернаторските кандидати и техните кампании. Те именно взимаха решенията на изборите, а не местните избиратели, нито дори Москва.

От путинова гледна точка, децентрализацията от времето на Елцин е допринесла за раздробяване на федерацията и насърчаване на тенденциите към регионален сепаратизъм, чиито чеченски вариант се оказа най-бедственият. Според Путин, личният егоизъм и местните корумпирани елити, в Чечения и другаде, са заменили водещите принципи на самоопределение, довели до създаването на руската федерална система през съветската ера. Путин и антуражът му ставаха все по-недоволни от растежа на регионалните проблеми и неравномерности, както и от неспособността си да упражняват контрол върху възлови области на федерацията. В резултат, Кремъл стигна до заключение, че контролът на Москва със здрава ръка над областите се налага, за да предпази националната цялост и обществената безопасност от двойната заплаха на сепаратизма и тероризма. Това убеждение бе подсилено от трагедията в Беслан и неспособността на местните власти да предотвратят или отвърнат на атаката.

Слагайки край на директните избори за областни губерантори, Путин даде ясно да се разбере, че има за цел да подсигури, че отсега нататък губернаторите ще отговарят лично пред него -- президентът. Те ще служат на руската държава -- не на регионални мафии. С една дума, от путинова гледна точка, неговите централизиращи реформи са насочени към изкореняване на ширещата се корупция, улеснила атаката в Беслан, към прекратяване манипулацията на областните избори, и политиката допринесла регионалните лидери да са свързани по-скоро с местните интереси, отколкото с интересите на Москва, както и да направи местните лидери отговорни лично пред президента за резултата на развитието в техните области.

Въпреки че промените на путиновата администрация може да имат своя вътрешна логика, отвън те изглеждат -- става въпрос за изрично и преднамерено отнемане на местното участие в изпълнителната власт чрез избирателния процес -- предназначени да затруднят способността на Москва да управлява страната ефективно за в бъдеще. А това не е най-малкият проблем, тъй като промените повдигат въпроса дали в крайна сметка Русия може да бъде охарактеризирана като федеративна държава, където властта е разграничена между Центъра в Москва и областите-републики. Краткият отговор на този въпрос изглежда «не, не може». И ако това е случаят, тогава залезът на Русия като федерация ще затормози усилията на Кремъл едновременно да управлява Северното Закавказие и да възвърне Чечения в лоното на държавата като отделна цялост. Административните промени създават също вероятност за повишаване на политическите напрежения в републики като Татаристан, където движенията за независимост от началото на 90-те години бяха обезвредени чрез прехвърляне на властта върху някои аспекти на икономиката, социалния и политическия живот, от Москва в Казан.

Накратко казано, под егидата на Путин Москва се отдалечава от концепцията на Русия като многоетническа-многотериториална държава. Въпросът за «националностите» -- който бе главна политическа тема в Северното Закавказие и басейна на Волга (включително Татаристан) в Русия, както по времето на руската империя, така и в състава на Съветския съюз, бе потулен чрез по-неутралното название «регионален» въпрос. Национални територии от порядъка на Татаристан и републиките в Северен Кавказ бяха понижени в ранг на «области». Автономията на Татаристан, очертана в историческия договор с Москва през 1994 година загуби значението си, откакто Путин дойде на власт в 2000 година. Москва също така спря да сключва подобни договори за споделяне на властта с други области, като започна обратен процес. Руското министерство на националностите, което бе фактически премахнато от министерската структура през март 2004, бе възстановено след инцидента в Беслан под наименованието Министерство на областното развитие. По време на дебатите в Москва за назначение на областни губернатори, допълнителни предложения бяха внесени за ограничаване пълномощията на регионалните асамблеи, за централно назначаване на кметове и дори за цялостно премахване на автономните републики и области, като се премине към ревизирана версия на провинциите от царско време.

Идеята за федерализъм «отдолу-нагоре», застъпвана от Татаристан и неговия президент Минтимер Шаймиев, която предвижда политически паритет между Центъра и областите, бе отхвърлена от Москва. Путин даде ясно да се разбере, че федерализмът -- ако той изобщо просъществува -- ще бъде спуснат «отгоре». Той няма да почива върху взаимни съглашения между Центъра и областите, а върху това, което Москва реши че е подходящо да делегира на областните администрации.

Това е особено проблематично, тъй като след Беслан (по време на среща на шести септември със западни анализатори в резиденцията му в Ново-Огарево) Путин обеща «по-голяма гъвкавост« в политическите взаимодействия с Чечения и Северан Кавказ, и «по-голяма автономия» за Чечения. Ако обаче политическите предпоставки за автономия бъдат оттеглени и Русия стане монолитна държава, възможно ли е да се създаде и поддържа Чечения като «специален случай»? Елитите в руските традиционно автономни републики, като например Татаристан и републиките в Северното Закавказие, винаги са били против създаването на монолитна държава (не на последно място, тъй като това би отслабило тяхната собствена власт).

Освен че пристъпва към цялостно изграждане на нова политическа и административна система в Русия «отгоре надолу», Путин също така се опитва да създаде нов тип регионални лидери, като инжектира хора отвън -- тоест от Москва. При назначаването на президентски пълномощници и губернатори той изостави задачата да развие и култивира нови лидери на местно равнище, които могат в крайна сметка да си спечелят истинска народна подкрепа. Действително, Путин няма доверие на местни елити без тесни връзки с Москва (или Санкт Петербург). В очите на Путин, проблемите на Русия произлизат от премного местна «инициатива» и «лидерство» -- не от тяхната недостатъчност.

Подходът за налагане на областни ръководители отвън ще обтегне също кадровите ресурси на Москва. Путиновата вертикална власт не е класическа пирамида с широка подкрепа от базата. Става въпрос за тясна колона -- слизаща надолу от Кремъл. Това е така, защото за разлика от генералните секретари на КПСС или президентите от съветската ера, Путин няма зад гърба си нито партийна структура, нито система на колективно ръководство, на които да се опре. Откакто дойде на власт в 2000 година, Путин импровизира в рамките на неофициална система, съставена от доверени колеги от КГБ и градската управа на Санкт Петербург. Новите управленчески реформи ще окажат дефицитен натиск върху ограничения брой компетентни кадри на негово разполжение. Назначаването на Дмитри Козак илюстрира добре дилемите на Путин. Козак е близък сътрудник на Путин от дните им в Санкт Петербург. Той заемаше редица постове в руския държавен апарат и президентската администрация, и бе натоварен с модернизирането на федералната бюрокрация.

С една дума, Путин подмени споразумението с руските области за споделяне на властта и преки избори с мрежа от свои собствени пратеници и пълномощни лица, като Дмитри Козак. Международни прецеденти, както и самият исторически опит на Русия от царистката ера и съветския период, показват, че този подход няма да помогне особено много за разрешаване на руските дългосрочни и дълбоко вкоренени проблеми в области като Северното Закавказие. Този подход може да обезпечи само временно облекчение. Верни сътрудници като Козак не могат да бъдат прехвърляни до безкрайност от един пост на друг с появата на нови предизвикателства. Следователно, управленческите реформи, базирани на централно-спуснати назначения, рискуват да създадат по-скоро една куха, размита държавна структура, отколкото солидна и ефективна система -- било то на областно или на централно ниво.

март 2005 г  ./текстът е публикуван в New Europe Review