Глава 7
Данъчна политика
Чарлс Е. Маклюър Младши
Резюме
Съществуващата българска данъчна система не е пригодена към условията на свободна пазарна икономика. От съображения, свързани с получаването на приходи, постигането на справедливост и икономически неутралитет се налага вземане на бързи мерки, за да се премине към по-подходяща система. За съжаление в България днес няма достатъчна компетенция (по отношение на данъчните власти и съобразяването с данъкоплатците), за въвеждане на данъци, които в друг случай биха били подходящи. Следователно важно е да се усъвършенствува управлението на данъчната система и едновременно с това да се формулира данъчна политика, отчитаща административните ограничения. Може да се наложи на първо време да се използува данъчна система, която не би била напълно пригодена за по-далечното бъдеще. В същото време е важно избраната за началния период система да не е несъвместима с желаната дългосрочна политика.
В дългосрочен план българската данъчна система трябва да включва данък върху добавената стойност (ДДС), вероятно по подобие на модела на Европейската общност, и подоходен данък (или данъци), плащан от отделни лица и предприятия. На първо време, докато се усъвършенствува административната способност за прилагане на ДДС, ще трябва да се разчита на някакъв оборотен данък.
Първоначално индивидуалният подоходен данък трябва да бъде прост за административно обслужване. По-късно, след постигане на по-голяма компетенция, могат да се добавят някои подобрения. Следователно поне засега, данъкът трябва да продължи да се основава на индивидуалния доход, а не на дохода на съпрузи или семейства. До голяма степен той трябва да е основан на удръжки от заплатата. Не бива да се допускат специални случаи на освобождаване или намаляване на данък, но могат да бъдат позволени разсрочени плащания. Данъчните ставки трябва да нарастват умерено плавно, като данъците не бива да надминават 30 процента. Данъците, плащани от фирмите и гражданите, трябва да се интегрират, като на фирмите се прави отстъпка за изплатените дивиденти (с изключение на опростения алтернативен данък (ОАД), който е описан по-долу и който освобождава от данък дивиденти, получени от частни лица).
Разглеждат се пет алтернативни данъчни системи. Теоретично най-привлекателен е общият подоходен данък върху реалния доход, но той вероятно е неосъществим, тъй като пресмятането на дохода с отчитане на инфлацията е много трудно. По-подходящ е подобен данък на основата на номиналния доход, като се има предвид сегашната българска компетенция за данъчен контрол, въпреки че е по-уязвим от инфлацията. Данъчната система, известна като "швейцарско сирене", не е за препоръчване, тъй като позволява щедри данъчни облекчения върху инвестирането и/или при отпуските, макар че се използва в редица страни, отърсващи се от социализма. Тази система разделя хората на "печеливши и губещи" по начин, напомнящ централизираното планиране и не се уповава на пазарните сили. Тази система поражда несправедливост и привилегированост, оставя вратички за злоупотреби, за чиито контрол и предотвратяване трябва да се използуват оскъдните административни ресурси.
Изглежда, че по-подходяща алтернатива за България е системата на опростения алтернативен данък. При тази система всички инвестиции се освобождават от данъчно облагане (вместо да се амортизират). Лихвите и дивидентите не се облагат или отчисляват. Този подход позволява избягването на административните затруднения, които се пораждат от фактори, зависещи от времето (например установяване на амортизационни нормативи, осчетоводяване на амортизации и инвентар), които са присъщи на подоходния данък, както и от необходимостта от отчитане на инфлацията. Тъй като тази система стимулира еднакво всички инвестиции, тя не разделя хората на "губещи" и "печелещи". Главните й недостатъци са по-малките приходи в първите години и рискът, че някои страни, от които се изнасят капитали, могат да откажат да кредитират данъци, платени извън страната. Вторият от тези проблеми се избягва с прилагането на хибриден подход, който държи сметка за разходите, но лихвите и дивидентите се облагат както при подоходния данък. Това е най-привлекателната система за български данък върху стопанската дейност, която съперничи на ОАД.
Данъкът върху нарастването на заплатите се налага в резултат на комбинирането на централизирано планиране и работнически контрол. Недостатъкът му е, че не поощрява плащането на по-високи заплати, които са заслужен резултат от по-добра работа и по-висока производителност. Работническият контрол е пагубен, защото подтиква административното ръководство да се съгласява с неоправданите искания на работниците за по-големи, но незаслужени заплати. Нито приватизацията, нито преходът към свободен пазар са в състояние да решат този въпрос, ако не бъде елиминиран работническият контрол. Ако работническият контрол бъде премахнат, този данък може да се отмени.
Независимо от избора нито една от системите не може да се приложи веднага. В някои области ще е нужна техническа помощ. Тя включва: съставяне на по-подробна дългосрочна политика, краткосрочна стратегия, съвместима с дългосрочната политика, подобрено данъчно управление. Прилагането на тези мерки трябва да започне веднага с разбирането, че няма да бъдат завършени в скоро време. Специално усъвършенствуването на данъчното управление ще се нуждае от инвестиране на големи ресурси в течение на няколко години.
Въведение: Цели и ограничения
За България е решаващо да избере колкото може по-бързо подходяща данъчна система, която да подпомогне бързия и справедлив икономически растеж, без да се пренебрегва необходимостта от грижливия й подбор. Ако това не стане, ще се утежнят финансовите проблеми на държавата и ще се засили макроикономическия дисбаланс. Приватизацията подсилва неотложността на проблема, защото няма да може повече да се прилагат старите методи за събиране на данъци върху оборота и печалбите от затворените държавни предприятия.
Важно е максимално бързо да се очертаят и публикуват, ако не всички детайли поне контурите на бъдещата данъчна политика, за да могат потенциалните инвеститори да знаят "правилата на играта", тъй като несигурността ще потисне инвестирането. Тези правила трябва да не се променят из основи, освен при извънредни обстоятелства, за да могат данъчните отговорности да бъдат предсказуеми.
И накрая, поради политически причини е важно да се установи данъчната политика от самото начало. Понастоящем се правят съществени промени във всички аспекти на икономическите правила на играта; в контекста на прехода, изборът на данъчни правила има първостепенно значение за икономическите перспективи. В следващите десет години, през които ще се изявят много икономически интереси, ще се вземат решения на базата на тези правила. След този период ще бъде политически много трудно да се поправят грешките, направени сега при избора на данъчната политика.
България трябва да се предпазва от изкушението просто да следва утъпкания път на западните демокрации и на развиващите се страни по много причини. Първо, данъчната политика, следвана от много страни, не притежава като цяло особени положителни качества. България не трябва да повтаря грешките, допускани другаде. Второ, социалните, икономическите и административните условия в България се различават от онези в западните пазарни икономики и развиващи се страни. Финансовите решения трябва да отразяват тези различия. На кратко, България трябва да изследва политиките, използувани другаде и да обмисли подходящите за нейните условия алтернативи.
За съжаление, за коя да е страна не могат да бъдат направени бързо данъчни анализи и определяне на най-добрата данъчна политика. Това се отнася особено за страна като България, където е съществувала командна икономика, където не са събирани съответните данни и където консултациите и изследванията се спъват от езикови проблеми. И още, трябва да се предприемат действия за бързо париране на краткосрочните финансови проблеми. Това поставя въпроса как да се избере краткосрочна политика, която няма да противоречи на дългосрочната, основана на от по-нататъшни анализи.
При проектирането на новата данъчна политика на България съществуват важни цели и ограничения. Първо, данъчната политика трябва да е добър проводник на формирането на капитали. Тя трябва да насърчава спестяванията и инвестициите - както от страна на българите, така и на чужденците. Проблемът за осигуряване на данъчен климат, който да се конкурира с този на другите страни, измъкващи се от социализма се обсъжда по-долу.
Второ, данъчната политика трябва да бъде икономически неутрална. Това значи, че не бива да се прави разлика в полза на едни или други икономически дейности. Това отразява убеждението, че при подходящи условия пазарите общо взето се справят доста добре при определянето на това какво да се произвежда, каква най-добра технология да се приложи, как да се организира производството (дали в държавно предприятие, смесено предприятие с участие на чужди капитали, акционерно дружество и др.) и как да се финансира то. Този възглед приема като даденост успешния преход към пазарна икономика, която да е относително свободна от изкуствена намеса на държавата в областта на ценообразуването, производствените решения и разпределението на ресурсите. От това се подразбира, че правителството няма да използува данъчна политика за избора на "печеливши и губещи", т.е. някои сектори да бъдат обект на благосклонно отношение, а други да бъдат наказвани.
Хоризонталното равенство или еднаквото отношение към равните, е принцип, пряко свързан със справедливостта на процеса. Приходът от различни източници трябва да бъде обект на едно и също данъчно третиране, в двойния смисъл на неутралност и основна справедливост. Освен това, различните начини за организиране на производството (държавни, кооперативни, акционерни дружества, смесени предприятия, частни компании и д р.) трябва да бъдат подложени на идентично данъчно облагане заедно с чуждите и местни инвеститори. (Преференциалното отношение към чуждите инвеститори създава стимул за много българи да "перат" пари и да инвестират под прикритието на чужди компании, а това може да породи лоши чувства, основани на завист.)
Социализмът и централизираното планиране оставиха в наследство на България липсата на ефективна и гъвкава система на администриране на данъците, включително липса на опит за работа със западните счетоводни системи. От това следват два важни извода. Първо, такава администрация трябва да бъде създадена толкова бързо, колкото позволява практиката, което вероятно ще изисква съответната техническа помощ. Второ, данъчната политика трябва да се проектира като се държи сметка за настоящата слабост и закостенялост на администрацията. При много инстанции това ще наложи предпочитание на "приблизителната справедливост", пред "прецизната настройка". Така че административната реалност ще наложи жертване на привлекателни принципи и решения. Вероятно системата, получена в резултат, макар и по не привлекателна на книга, ще бъде както по-справедлива, така и по неутрална от тази, която си е поставила недостижими цели.
По подобие на други страни, които понастоящем се измъкват от социализма, България се опитва да избере система, която да насърчава икономическия прогрес и същевременно да защитава икономически слабите и да избягва много големите разлики в дохода. Това е трудно, понеже високо прогресивните данъчни тарифи задушават трудовите усилия, спестяванията, инвестициите и поемането на риск, които осъществяват икономическия прогрес. Следователно, трябва да се установят умерено прогресивни и не наказателни данъчни тарифи.
Една от най-важните черти на прехода от централно планиране към пазарна икономика е отварянето на икономиката към международната търговия и прилива на международен капитал. Това има няколко важни следствия за данъчната политика. Тя не трябва излишно да пречи на чуждите инвестиции. Това предполага, че голяма част от данъчното бреме трябва да падне върху местното потребление, а не върху дохода, тъй като това вероятно ще възпре чуждите инвестиции.
Данъкът върху дохода трябва да се промени по начин, отчитащ направеното в други страни. Това включва както данъчното облагане на дохода, спечелен в чужбина от държавата, чийто поданик е инвеститорът, така и третирането в данъчно отношение на този доход от други потенциални вносители на капитал. Ако страните разрешават на своите постоянни жители кредити за данъците, плащани в държавите където е спечелен дохода, безсмислено е страните, обезпечаващи прихода, да не налагат данъци, които изцяло могат да се кредитират. Но не всички страни облагат дохода, придобит в чужбина (Франция например), а в някои, които го правят — най-яркият пример е САЩ - много данъкоплатци плащат повече данъци на чуждите правителства, отколкото се кредитират в страната; във всеки случай потенциалният инвеститор, а не неговото правителство, носи бремето на данъците на страната източник. В такива случаи особено важно е данъчната система на страната да не бъде непривлекателна за чужди инвеститори.
Останалата част на тази глава, (част 2) дава кратко описание на ключовите елементи на българската данъчна система, след което прилага току-що посочените принципи. Част 3 обсъжда данъка върху добавената стойност, част 4 - структурни елементи на проекта за данък върху индивидуалните доходите и в част 5 се разглеждат пет алтернативи за облагане на дохода от стопанската дейност. Част 6 обръща специално внимание на данъка върху увеличението на заплатата. Част 7 резюмира разсъжденията и прави някои заключения.
Съществуваща данъчна система
Данъчната система на България съвместява много от чертите на данъчните системи на другите социалистически страни от Източна Европа. Приблизително 22% от дохода, получен от данъците се натрупва от данъци върху оборота и акцизи, 43% - от данъци върху доходите на предприятията, по специално държавните, 8% от индивидуалния данък върху доходите и 21% от отчисления за социално осигуряване. По нататък в този раздел е даден анализ на основните черти на четирите най-важни данъка [1].
Данък върху оборота, мита и акцизи
Доскоро данъците върху оборота в България се изчисляваха както в другите централно планирани икономики - като разлика между цените на едро и цените на дребно, без разходите на търговията на дребно. (Където тази разлика е отрицателна вместо данък се появява дотация.) При такава система данъкът естествено представлява най-различни части от цените на дребно (или на едро) на различни стоки и услуги. (Преди 1988 е имало повече от 20 000 такива тарифи.) Докато данъчното задължение се определя чрез изваждане, а не чрез умножение на тарифите на дадена база, няма смисъл дори да се говори за данъчна база или данъчна тарифа, а данъците няма да имат разпределителния ефект, обикновено приписван им в западната литература. [2] След като България се придвижи към пазарна икономика, продължаването на тази система няма да бъде административно и икономически желателно.
В началото на 1988 г. бяха направени първоначални стъпки за преход към западната система на косвено облагане. Акцизите на някои най-често облагаеми стоки (алкохолни напитки, тютюневи изделия, кибрит, кафе, нефт продукти и някои луксозни стоки) бяха отделени от данъците върху оборота. С изключение на тези за нефтопродуктите, акцизите се изчисляваха като "ad valorem" тарифи, приложени към продажбите на дребно, вариращи от 24 до 80%.
За целите на данъка върху оборота, продуктите се разпределяха в 45 групи, основани на съотношението на цените на дребно към цените на едро; тарифите на косвения данък варираха от 5 до 70% със средна реална тарифа от 25%. Продажбите на междинни продукти, основни фондове и експорта не се облагаха. Данъкът все още се изчислява на остатъчен принцип, но има планове от 01.09.1990 г. да се премине към система от данъци, събирани на равнище предприятие, но основани на цени на дребно (повечето от които все още се определят централно). Тази система ще има изрично определени "ad valorem" тарифи от 10 и 20%. Планира се преминаване към стандартен данък върху добавената стойност, използващ кредитен метод от типа, който ще се прилага в Европейската общност от началото на 1991 г. Някои стоки ще бъдат освободени, а други ще се облагат с тарифи от 10 и 20%. Навременността и успеха на тази промяна ще зависят както от завършването на либерализацията на цените, така и от изграждането на нужните административни структури.
България практически не използва преките митнически такси (по малко от 2% от общия данъчен приход идват от този източник). Вместо това, ценовите разлики, отразяващи положителните и отрицателните разлики между административно определените цени на едро на вносните стоки и техните вносни цени, изчислени при официалния обменен курс, служат като данъци и дотации на вноса.
Данъци върху печалбата на компаниите
Данъкът върху печалбата се събира върху "балансовата печалба" от всички юридически лица: държавни предприятия, кооперативи, дружества с ограничена отговорност и смесени предприятия. Това дефиниране на печалбите не позволява да се намали лихвата за краткосрочни и инвестиционни кредити, застраховките, заплатите на ръководителите, допълнителните възнаграждения за работниците, нито пък извънпланови загуби могат да намалят облагаемите печалби. От Януари 1989 г. се разрешава амортизационните отчисления да се изчисляват по метода на праволинейната амортизация; отстъпките могат да достигнат до 50% за всяка година, но цялостно не могат да надхвърлят стойността на имуществото. Въпреки че повечето дотации се включват в балансовите вземания, тези които фактически се дават на губещите държавни предприятия не са включени.
Обикновената тарифа на данъка върху печалбата е 62% (50% държавен данък върху печалбата, 10% общински и 2% за иригационни фондове). Пет процента данък върху печалбата също се взема за фонд РТУ, който включва натрупаната амортизация. Изключения от основната 50%-ова тарифа са 10%-ният данък за селскостопанската продукция, (намален от 20% през април 1990), 25% за туризма и 30% за смесени предприятия с повече от 20% чуждо участие. Загубите могат да се прехвърлят напред до пет години, а на "високотехнологичните фирми" се дава пет годишен безданъчен период.
Обсъжда се намаление на базовата тарифа до 45%. Това ще се отнася за всички предприятия. От тях 20% (9% от печалбата) ще отиват за общинските власти.
Данъци върху индивидуалните доходи
България няма обща система за облагане на индивидуалните доходи, освен това, което се нарича Закон за Данъка върху общия доход. Той се опира на група от три тарифни ставки, всяка със своя собствена база и прогресивна тарифа.
1. Данък върху заплатите
Данъкът върху заплатите се събира на индивидуална основа и се удържа от предприятията-работодатели. Той се основава на месечни плащания, изключва някои допълнителни премирания и социалните надбавки. Не се допускат персонални облекчения за данъкоплатеца в зависимост от семейното му положение и от издържани от него лица, няма намаление за персонални разходи, но не се облага количество, равно на минималната месечна заплата (засега 165 лв. месечно). Данъкът се изчислява по прогресивно нарастващи таблици, които варират от 12 до 14%. Този максимум се достига при месечен доход от 400 лв, което е почти 150% от средната заплата от 260 лв. (Има специална тарифа за облагане на прихода непосредствено над минималната заплата, която наскоро бе намалена от 80%).
2. Данък върху дохода на автори, учени, хора на изкуството и др.
Плащанията на автори, учени, артисти, музиканти, журналисти и др. над и извън тяхната щатна заплата са предмет на прогресивна тарифа, основана на сумарния годишен доход от този тип. Тарифата, която се прилага на индивидуална основа, започва с минимален данък от 4% (за годишен доход до 240 лв.) и достига максимална стойност от 50% (за годишен доход над 40 000 лв.). Няма персонални облекчения или целеви намаления, въпреки че се освобождава сума, равна на минималната заплата за тези, които нямат друг източник на доходи.
3. Данък върху дохода от частна стопанска дейност и свободни професии
Различни видове доходи, които не са заплати, или хонорари и следователно не са обект на двата току- що описани данъка, подлежат на трети вид данък върху дохода. Това са доходи от частна стопанска дейност, практикуване на занаяти и свободни професии, както и дивиденти и участие в печалби от кооперативи. Минимумът на прогресивната данъчна тарифа (включваща освободения от данък доход) е идентичен с този за данъка върху заплатите (изчислен на годишна основа), но прогресията продължава и над годишен доход от 4 800 лв., като достига максимална стойност от 85% за доход над 70 000 лв. Доходи от рентиерство са предмет на отделна тарифа, започваща от 9% за доход от 200 лв. и стигаща до 81% за доход 7 000 лв. За разлика от другите два данъка, този се събира на база домакинство, като акумулираният доход на различните членове на семейството се облага по прогресивната тарифа. Разрешени са някои облекчения, свързани с производствени разходи, но няма персонални облекчения или намаления на облагаемата сума.
4. Предложения за нова глобална система
Работи се над планове за въвеждане на нов общ данък върху дохода. Системата ще бъде основана на индивидуално облагане, въпреки че може би ще се отчита броя на децата в семейството. Предполага се необлагаем доход в рамките на минималната годишна заплата. Предвиждат се тарифи за облагане на доходи над тази сума от 20 до 50% (върху годишен доход над 100 000 лв.)
Вноски за социално осигуряване
Събира се данък от 30% върху номиналната заплата (в случай, че плащането е от чужди граждани, участващи в смесени предприятия данъкът ще бъде 20%) за натрупване на пенсионен фонд и други социални осигуровки.
Други
България има и редица други данъци, които не дават съществен принос в националния доход. Внимание заслужава прогресивният данък върху увеличението на относително големите заплати, различните данъци върху собствеността, върху даренията и наследствата и върху моторните превозни средства.
Обобщена равносметка
Българската данъчна система е невероятно сложна според всеки разумен стандарт и много смущаваща в отсъствието на централизирано планиране. Тя не е пригодена за пазарна икономика. Необходима е основна реформа, която да създаде система, основаваща се на по-голямо обвързване с пазарните сили. Тази реформа трябва да засегне данъчната администрация (включително компютъризация) и да включва развитието на данъчна статистика, както и нова данъчна политика. Важно е да се започнат веднага паралелни усилия, насочени от една страна към бързото въвеждане на краткосрочни реформи, докато заедно с тях се извършва основната работа за по-фундаменталните реформи на данъчната политика и администрация, които ще се предприемат през следващите няколко години. Следващите раздели предлагат някои напътствия за тези разработки. Те дискутират данъка върху добавената стойност, данъка върху индивидуалните доходи, данъка върху дохода на компаниите и данъка върху увеличенията на заплатите.
Данъкът върху добавената стойност ДДС - нов източник на бюджетни приходи
България понастоящем разчита силно на данъка върху оборота. Данъците върху оборота в социалистическите страни с централно планирани икономики се различават значително от тези при пазарните икономики. По същество те представляват "клин", изчисляван като разлика между себестойността и цените на едро, минус търговските разходи. Следователно, те се получават по остатъчен принцип при калкулациите, а не чрез предварително определено количество или процент. Поради самата същност на калкулацията има дузини, дори стотици различни косвени данъчни тарифи. В България имаше над от 20 000 такива тарифи преди 1988 г. Дори и при тази ситуация, те са имали твърде малка роля, за да могат да повлияят на разпределението на ресурсите, което се е определяло най-вече от плана или разпределянето на дохода, което се е определяло от плановите цени. Колкото повече реформата се реализира и облагането приема нов характер, толкова продължаването на тази практика на използване на високо диференцирани тарифи ще причинява сериозни несправедливости и проблеми при разпределението на ресурсите. Администрирането ще става все по-голям кошмар, поради нуждата да се установяват различия между дейностите, обект на различни данъчни тарифи. Крайно желателно е България да се придвижи колкото може по-скоро към модерна система за облагане на продажбите с минимални тарифи, особено след като вероятно този данък ще стане най-важния източник на бюджетни приходи.
Трябва веднага да бъдат премахнати няколко системи за данък върху продажбите: Това са многократният, данък върху оборота, използван в по-голяма част от Европа преди приемането на ДДС като норма. Такива данъци изопачават разпределението на ресурсите и създават стимули за вертикално интегриране. Еднократното облагане на продажбите преди данъка на равнище на дребно, трябва също да се избягва, поради присъщите му административни и икономически дефекти. Тези данъци трябва да се използват най-много като временни мерки. Това прави данъка върху продажбите на дребно и ДДС най-подходящите възможности за обсъждане.
Данъкът върху продажбите на дребно изглежда съвсем неподходящ за България, въпреки теоретичните му предимства при някои обстоятелства. Ако търговията на дребно остане монопол на държавата, данъкът на дребно може лесно да се администрира и ще бъде относително неутрален. На практика обаче, търговията на дребно ще процъфтява в различни малки частни или кооперативни предприятия, никое от които няма да има предишен опит като платец на данък върху продажбите. Следователно, за много години напред ще бъде невъзможно ефективното администриране на данък върху продажбите на дребно.
Най-подходящата алтернатива на данък върху продажбите е ДДС от кредитен тип, използван в Европейската общност. Голяма част от годишния приход, реализиран от него, ще бъде събиран или преди продажбата на дребно или от по-едрите участници в търговията на дребно и има начини (никой от тях не е особено добър) дребните търговци да се постигне приблизителното облагане чрез степента на дребно. "Хартиената следа" от фактури, присъща на общоизползувания кредитен метод за осъществяване на ДДС му дава важни административни предимства. По тази причина, поради икономически причини и защото България може евентуално да пожелае да се присъедини към ЕО, не трябва да се обръща сериозно внимание на никакъв друг метод за реализация на ДДС.
Немаловажни са също и проблемите, свързани с прилагането на данъчни облекчения и/или освобождаване от данък на стоките и услугите, считани за социално приоритетни, избирането на данъчни тарифи и данъчното третиране на особени сектори (финанси, фермерство, жилища, стоки от втора ръка, дребния бизнес и др.). Тези теми заслужават повече внимание, отколкото е възможно да им се обърне тук [3]. По-подробен анализ трябва да се направи и на идеята за незабавно данъчно облагане на продажбите на дребно, а не първоначално да се облага с данък предишното ниво (производство или търговия на едро) и последващо разпростиране на този данък с придобиването на опит. Това зависи много от увеличаването на капацитета на данъчната администрация и на броя на данъкоплатците, които ще плащат данък.
Структура на данъка върху личните доходи
Ако България възнамерява да се придвижи към модерна система за данъчно облагане, трябва да се обсъдят много въпроси при разработката на данъка върху личните доходи. Те включват ролята на удръжките, обсега на данъчните тарифи, избора на облагаем обект (индивид, домакинство), наличието на персонални облекчения, освобождаването от данък на конкретни персонални разходи, връзката с облагането на предприятията, структурата на тарифите и индексацията на номиналните доходи. Настоящата глава прави кратък преглед на тези проблеми, но е желателен по-подробен анализ. Водещ принцип през следващите разсъждения е, че простотата е много важна цел, особено през следващите няколко години, през които административният капацитет ще бъде ограничен. Където бъде подходящо, може да се извърши прецизиране на конкретните проблеми, ако има създаден административен капацитет. Ще бъде сериозна грешка да се излагат на опасност както приходите, така и представата за коректност на данъчната система, чрез налагане на сложна система, която не може да се реализира.
Ролята на у дръжките
България няма данъчната администрация, необходима за обслужване на система, в която повечето граждани попълват годишни данъчни декларации. Нито пък съществена част от данъкоплатците имат необходимия за въвеждането на система на годишна данъчна отчетност опит при попълване на тези документи. Следователно, много е важно да се създаде система, в която повечето от данъкоплатците не попълват данъчни декларации. (Очевидно тези, които имат собствен бизнес, ще трябва да го вършат). Това е един от водещите принципи в следващите разсъждения. В процеса на усъвършенстване на данъчната администрация и придобиването на опит по сложни проблеми, в системата могат да се извършат, където се налага, прецизирания на някои данъчни задължения.
Разсрочено облагане
Счита се, че наличието на разсрочено облагане е неприсъщо на модерната данъчна система. Причината е, че равенството и неутралитетът изискват еднакво облагане с общ данък на дохода от всички източници. Ще разгледаме този аспект единствено поради донякъде наивния подход за търсене преди всичко на реално изпълними решения. Първо, ще бъде трудно прецизното облагане с данък на всички доходи. Това важи особено за страна със слаба данъчна администрация, но е истина и, че е трудно прецизно да се измерят някои видове доход. В такива условия, по административни причини може да е подходящо различното третиране на различните типове доход. [4] Например при съответни обстоятелства, данъчните удръжки от заплатите и от дохода от лихви, може да са по-подходящи за крайни, а не за предварителни данъци, отчитани при глобалното облагане.
Второ, ако някои източници на доход не се облагат, независимо дали по причини на данъчната политика или в резултат на административни трудности, няма голям смисъл да се намалява облагаемата сума с производствени разходи, направени за получаване на необлагаем доход. По тази причина САЩ при данъчната си реформа от 1986 г. въведоха елементи на разсрочено облагане в иначе глобалната система на данъка върху дохода. [5]
Има и добре дефинирани системи за облагане, които успешно прилагат разсрочения подход. Един такъв подход (опростения алтернативен данък или съкратено ОАД) се описва в пети раздел. Той прави разлика между личните доходи от заплати и пенсии и дохода от стопанска дейност. Докато първият е (или може да бъде) предмет на степенувани тарифи, вторият се облага с единна ставка (по принцип максималната тарифа, прилагана за индивидуални доходи). Нещо повече, при облагане на личните доходи на индивидите могат да се прилагат персонални облекчения и целеви намаления на облагаемата сума, което не се разрешава за данъка върху доходите от стопанска дейност. Методът ОАД възприема този подход, за да опрости данъчната администрация, като цената е липса на глобален данък върху дохода.
Оценката на ситуацията в България води до заключението, че ако се избере ОАД, разсрочващите му аспекти ще се приемат като негова силна страна. Ако това се отрече в полза на традиционния данък върху дохода, ще се наложи по общ подход. Още нещо в защита на ОАД: първо, може би ще е подходящо да се толерира разсрочения подход в краткосрочната програма за данъчна реформа, предвид липсата на адекватна система на данъчно администриране. Този аргумент е свързан с ролята на удръжките, спомената по-горе. Второ, може да има причини дори и в дългосрочния вариант да не се премине изцяло към система на глобално облагане. Това заслужава по-нататъшно обмисляне. А
Единицата данъкоплатец
Данъците върху личния доход могат да се основават на отделно облагане на индивидите, на общия доход на семейни двойки и на по-сложна система, като френската частична система. По редица причини индивидуалната данъчна отчетност изглежда най-подходяща за България. Първо, това е традиционният подход в България (разбира се, трябва да се постави въпросът доколко тази практика отразява отношението на обществото към точната дефиниция на облагана с данък единица). Второ, индивидуалното облагане е по-просто и осигурява акуратно събиране на дължимите суми чрез удръжки. Трето, индивидуалното облагане е по-добър стимул за трудови усилия от страна на другите членове на дадено домакинство.
Персонални данъчни облекчения
Общоприето е да се разрешават кредити и данъчни облекчения, на основа на издържаните от данъкоплатеца лица (и донякъде в зависимост от тяхната връзка с него), за да се отразят разликите в платежоспособността в рамките на семейството. Може да се предположи, че това ще бъде дългосрочна цел в България. По-неясно е дали това трябва да се направи в краткосрочния план, защото подобни мерки значително усложняват администрирането и изчисляването на удръжките. (В реформата си от 1986 г. Колумбия елиминира тези облекчения по подобни причини.)
Целеви данъчни облекчения
Данъците върху индивидуалните доходи на много страни предвиждат изключване от облагаемата сума на различни лични разходи. Това са удръжки или кредити за разходи като образователни и медицински такси, плащане на лихви върху ипотеки, благотворителни пожертвувания, наеми, застраховки и правителствени данъци. Някои от тях са оправдани, но повечето не са. Нещо повече, те сериозно усложняват прилагането и администрирането на данъците и правят невъзможно съществуването на система, в която удръжките прецизно отразяват данъчните задължения без потребност от годишно облагане. Следователно се предполага, че поне в първоначалния вариант (а може би и в дългосрочния, в зависимост от по-нататъшния анализ), България не трябва да прилага подобни облекчения. (Пак Колумбия премахна много от тези облекчения и кредити за лични разходи в реформите си от 1986 г. САЩ също ограничиха възможността за целеви облекчения през 1986 г.).
Връзка с данъчното облагане на предприятията
Общоприето е разбирането, че трябва да се избягва двойното облагане на прихода от стопанска дейност, получен под формата на дивиденти. Това се постига чрез "интеграция" на индивидуалните доходи и доходите от компаниите или чрез освобождаване от данък на дивидентите [6]. Има няколко начина чрез които може да се постигне облекчение на дивидентите. Концептуално правилни са използваните в Европа методи на удържането или приспадането (методи на брутния приход и на кредита), системата на разделените тарифи в Германия (съвместно с метода на приспадане) и освобождаването от данък на дивиденти, което се препоръчва от данъчната реформа, предложена от държавния бюджетен департамент в САЩ през 1984 г.на президента Рейгьн. Концептуално погрешен, но административно по прост е подходът, наскоро възприет в Колумбия: изключване на дивидентите от облагането на акционерите. Крайният избор между тези методи изисква допълнителен анализ, но е ясно, че за България е може би най-подходящо да се използува облекченото облагане на дивидентите в контекста на конвенционалния данък върху дохода. (Подходът на Колумбия може би няма да е подходящ за България, защото приватизацията ще доведе до маса от акционери, подлежащи на облагане по най-различни тарифни нива в зависимост от дохода им). При О АД, обсъждан в следващия раздел, не възниква проблемът за интеграцията.