*

§ 3. Полупрезидентският модел като отговор на едно ограничение от преговорен характер

Третата категория държави, изградили институции, вдъхновени от полупрезидентския модел, има за цел да отговори с предимство на една преговорна принуда. Тя обхваща две западни демокрации: Финландия и Австрия, както и четири посткомунистически страни: България, Литва, Полша и Словения. Така, тези шест страни споделят общ опит, който е нужно набързо да споменем. В техния случай полупрезидентският институционален модел всъщност представлява по-скоро компромис между интересите на отделните актьори на политическите промени. 

След края на Първата световна война финландските институции представляваха завършекът на един политически компромис между това, което сме свикнали да наричаме “червените” и “белите” – между републиканците, от една страна, и монархистите, от друга. Абдикирането на императора на Велика Русия и рухването на империята през 1917 г. постави въпроса за политическото бъдеще на Финландия, чийто велик херцог до този момент бе Николай II.  

През пролетта на 1918 г. гражданската война налага дълбоко разцепление в страната[1]. Когато парламентът се свиква през 1918 г., социалдемократите, “чрвените”, се бяха приютили при болшевиките в Русия или бяха затворници на “белите”, които се бяха наложили чрез военна сила. Последните бяха разединени относно бъдещата правителствена форма, която страната трябваше да приеме. Според някои единствено помощта на имперска Германия можеше да спаси Финландия от болшевишкото влияние. А изграждането на монархия по скандинавски образец не се смяташе за достатъчно в тогавашния политически контекст. Нужен бе крал, който да управлява. През юни 1918 г. монархическият конституционен проект се представя и през октомври същата година, германският принц Карл–Фридрих де Хесе се провъзгласява за крал на Финландия[2]. Но германският разгром постави всичко под въпрос. 

За да получи признание за своята независимост, Финландия бе принудена да се помири със страните-победителки и да организира нови избори. Социалдемократическите представители съставляваха тогава най-внушителната група в парламента. Заедно със земеделците, които също така бяха републиканци, те сформираха мнозинство. Така, един републикански проект за конституция се изготвя и в него най-спорните въпроси бяха правомощията на президента и начинът, по който той трябваше да бъде избран[3]. 

Конституционният комитет стига до политически компромис, според който първият президент трябваше да се избере от парламента, а за в бъдеще, от избирателна колегия от 301 “големи избиратели”. Освен това, той щеше да разполага със значителни правомощия. Тази правителствена форма се приема на 21 юни 1919 г. с 165 гласа “за” срещу 22 “против”. Всъщност президентът трябваше по републикански начин да поеме основните правомощия на руския цар. Той можеше да се намесва в законодателния процес и да разпуска парламента. Той щеше да ръководи най-вече външната политика. Първият титуляр, избран на тази длъжност, стана професор по право, убеден републиканец – Kaarlo Stahlberg, предпочетен пред регента – генерал Carl Gustav Mannerheim. В Австрия полупрезидентският модел е също компромис между десницата и левицата; между социалдемократите и християнсоциалите: първоначално чрез изграждането на една президентска институция през 1920 г., а след това по време на конституционната реформа от 1929 г, която въведе всеобщото пряко гласуване като начин за избирането на пезидента на републиката. 

Социалдемократите се бяха противопоставили на този избор, тъй като, естествено, се страхуваха една силна президентска институция да не представлява опасност и да облагодетелства завръщането на Хабсбургите. Що се отнася до християнсоциалите, те се страхуваха по-малко от един силен държавен глава, отколкото от хегемонията на левицата в парламента. В Австрия периодът между двете световни войни е съществен, за да разберем разстоянието, което съществува между конституционните текстове и ограничената роля, която играят в крайна сметка президентите. 

Установеният президентски тип през 1920 г. бе обект на жива полемика. Десницата искаше да засили централната власт срещу лендерите (länder) и изпълнителната власт срещу парламента. Това се състоеше в искането да се отслабят политическите позиции, върху които се уповаваха социалдемократите. Навремето, както можем да се досетим, крайната десница желаеше авторитарен режим. През 1929 г. широкообхватната национална политическа криза даде начало на разискванията между две доминиращи партии и социалдемократите решиха да приемат един политически компромис, преотстъпвайки на християнсоциалите принципа на прякото гласуване и увеличението на президентските правомощия. Но поради преходните разпоредби и резките промени в европейската история, никой австрийски президент не бе избран чрез пряко гласуване в периода между двете световни войни. Едва през 1951 г. първият австрийски президент се избра чрез всеобщо гласуване. 

След Втората световна война австрийският политически контекст рязко се беше променил. Дотолкова, че историческият прецедент на християнсоциалния президент Вилхелм Миклас, който през 1930 г., беше назначил едно малцинствено правителство от своята партия, за да може да разпусне Асамблеята, беше оставил само лоши спомени. Докато разполагаше със засилени правомощия, той все пак се беше оказал неспособен да попречи на повтарящите се кризи от следващите години. 

През 1948 г. ръководителите на двете основни австрийски партии се бяха съгласили да премахнат избора на президента на републиката чрез всеобщо гласуване и да го заменят с избора му от Асамблеята. Но християнсоциалната партия не одобри това решение и предложи изборът му да става от двете камари, където тя имаше мнозинство. Навремето, поради липсата на съгласие между партиите, изборът се осъществи чрез всеобщо пряко гласуване. През 1957 г. християнсоциалите предлагат отново същата формула, ангажирайки се да гласуват за определения от социалдемократическата партия кандидат. Имайки предвид, че всеки избор чрез непряко гласуване би облагодетелствало християнсоциалите, социалдемократическата партия тогава защити принципа изборът да се проведе чрез всеобщо пряко гласуване. Както пише А. Льо Дивелек, австрийските политически партии накрая неутрализираха президентската институция в страната[4]. 

В тези две страни от Западна Европа полупрезидентският модел е особен отговор на едно преговорно ограничение, в което интересът на актьорите беше доловим. Откриваме същата проблематика в четири от изследваните страни от посткомунистическа Европа. Тъй като засегнахме вече българките принуди в началото на това изследване, тук ще се органичим до тези, които се проявиха в Литва, Полша и Словения. 

Изборът на полупрезидентския модел в Литва се появява като конкретизацията на един юридически компромис между различните съществуващи политически сили. Всъщност през 1991 г. бившите комунисти от Партията на труда предложиха един крайно парламентарен проект за конституция. Дотолкова, доколкото не се бяха дискредитирали спрямо общественото мнение заради своето поведение по време на независимостта[5], те бяха запазили своето социално присъствие и политическа сила. Те можеха разумно да се надяват да спечелят добър резултат по време на следващите парламентарни избори. Навремето Висшият литовски съвет[6], съставен от членове на движението “Сажудис”, от Партията на труда и други малки партии, имаше една обща цел: независимостта на страната. Неговите различни политически съставни части имаха обаче различаващи се юридически права на избор, за да достигнат до нея и да я затвърдят. Заради съветската агресия и поради начина, по който се държаха председателят на Висшия съвет, В. Ландсбергис, и правителството на голямата коалиция на премиера К. Прунскиене (март 1990 - януари 1991 г.), във Висшия съвет мнозинството Сажудис остана обединено, въпреки че се долавяха многобройни противоречия. Прикритите политически конфликти, които не можеха да избухнат поради външните напрежения, изкристализираха в конституционни въпроси. 

В. Ландсбергис подкрепяше един режим от президентски тип и предлагаше за в бъдеще президентът на републиката да поеме правителствените дейности, бидейки способен да формира или разпуска правителството без съгласието на парламента. Той също така желаеше бъдещият президент да разполага със законодателно право на вето и дори право на тълкуване на законодателството. Тези предложения като че ли облагодетелстваха лидера на движението “Сажудис”, който имаше големи шансове да спечели бъдещите президентски избори при всеобщо пряко гласуване.

Висшият съвет назначи Комитет за ревизия на Конституцията, съставен от представители на различни партии, но той не успя да представи строен проект за преразпределението на правомощията между различните институции. През пролетта на 1992 г. движението “Сажудис” се разпокъса на различни противопоставящи се фракции и по този начин загуби мнозинството във Висшия съвет. В. Ландсбергис и тези, които му останаха верни, се опитаха да обявят референдум относно разширяването на президентските правомощия. Този опит да придобие сила му позволи да запази властта. Той беше още по-уверен в своето начинание и дори мислеше, че неговият образ на “баща на независимостта” щеше да му позволи да сплоти общественото мнение. Последиците от задвижването на първите икономически реформи правеха така, че обществото се тревожеше повече за условията на живот, отколкото за институционалните проблеми. Ако мнозинството от получените гласове (69,5%) одобри засилването на правомощията на бъдещия президент по време на референдума от 23 май 1992 г., то нивото на избирателна активност не премина бариерата от нужните 50% за неговата валидност. 

Между толкова противоречиви проекти, единствено един политически компромис можеше да реши положението занапред. Представителите на различните политически партии във Висшия съвет се събраха, за да обсъдят политическия и правен компромис, знаейки, че трябваше да бъде представен проект преди предвидените за есента парламентарни избори, за да бъде приет чрез референдум, ако е възможно на същата дата. Две седмици преди първия тур на парламентарните избори от 25 октомври 1992 г. Комитета за ревизия представи проекта за сегашната конституция, който беше плод на напрегнати преговори и взаимни компромиси и който беше одобрен този път от 56,76% от гласувалите. 

Полупрезидентският модел в Полша е друг пример за изготвен юридически компромис в контекста на силни политически преговорни ограничения: комунистическата партия в началото беше принудена да отстъпи част от властта си на движението “Солидарност”. Полският феномен е любопитен с това, че се разигра до известна степен на два пъти. Първоначално през 1989 г., а след това по време на изготвянето на конституцията от 1997 г. Всеки път, тъй като бяха неспособни да наложат своята гледна точка, съществуващите партии достигаха до даден резултат само чрез преговорно ограничение. Наистина самата преговорна рамка на Кръглата маса беше двусмислена, тъй като актьорите на прехода се опитваха по-малко да установят завършена институционална система, отколкото да запазят властта си за едни, а други да участват в нея. Намирахме се в един глобален контекст на постепенен преход, а демократическите принципи и правото трябваше да се подчиняват на политическите случайности на действителността. 

Преговарящите действаха навремето в условията на умерена либерализация, т.е. в смисъла на ограничени отстъпки пред политическия плурализъм в краткосрочен план, който евентуално можеше да завърши чрез пълна демократизация в дългосрочен план. Трябва да припомним, че първоначалната полска политическа схема трябваше да изгради президентска институция със значителни правомощия и двукамарен парламент, който трябваше да бъде доминиран от една комунистическа коалиция, а свободните избори трябваше да се проведат четири години по-късно. Подтиквайки опозицията да сътрудничи в съществуващата система, комунистите се надяваха само да получат известна легитимация от страна на обществото и да разширят способността си да управляват сами. Една от дилемите на “Солидарност” всъщност беше да узнае дали приемането на тези предложения не беше прекалено скъпа цена за легитимацията на движението. Накрая, опозицията прие създаването на силна президентска институция, чийто титуляр се избираше от парламента и чийто мандат беше определен за срок от шест години в замяна на легитимацията на “Солидарност” и свободния плуралистичен избор на стоте сенатора. 

Това институционално майсторене беше едновременно отговор на едно политическо ограничение и на заинтересоваността на тогавашните актьори. То не отговаряше напълно на един обмислен правен израз на своята свързаност. В края на преговорите на Кръглата маса всеки знаеше, че президентът щеше да принадлежи на комунистическата партия. По този начин той щеше да бъде гарант за политическата непрекъснатост и за постепенния преход към демокрация, тъй като президентската институция щеше да запази значителна власт дори след обещаните през 1993 г. свободни избори. Дотогава Сеймът можеше да приеме конституция и две години по-късно новият парламент щеше да избере президент, за да замени избрания от Кръглата маса. Както много точно казва S. Geberthner, договорът на Кръглата маса трябваше да позволи на комунистическата партия и на нейните съюзници да продължат да управляват, докато "Солидарност" щеше да заеме “законно функциите на една парламентарна опозиция”[7]. Предпоставките за полупрезидентския модел бяха установени и този модел бързо щеше да се разработи заради скрития си потенциал. 

Предвиденият от полската Кръгла маса сценарий бързо остаря, още повече, че разпадът на комунистическата партия през януари 1990 г. лиши президента В. Ярузелски от всякаква подкрепа и от една голяма част от неговата легитимност. Постави се въпросът относно един нов президент, разполагащ с демократична опора. Л. Валенса изглеждаше безспорният кандидат от опозицията, тъй като беше предприел обсъждания, за да формира правителствена коалиция, и беше подкрепил кандидатурата на Т. Мазовиецки за поста на министър-председател. 

Влошаването на отношенията между лидера на “Солидарност” и министър-председателя обаче доведе до разпада на движението и до това, което наричаме “войната на върха”. На 10 април 1990 г. Л. Валенса обяви кандидатурата си за президентския пост. Въпреки че се застъпваше за институционалния модел по френски образец, Алиансът на центъра (PC), който подкрепяше кандидатурата му, предложи той да бъде избран от двете камари на парламента, където мнозинството щеше да му гласува доверие. Въпреки че подкрепяха по-скоро парламентарния институционален модел, приятелите на Т. Мазовиецки предложиха всеобщото пряко гласуване, защото проучванията бяха обнадеждаващи за министър-председателя. Бързо се постигна съгласие по отношение на този метод. Л. Валенса всъщност бързо разбра, че можеше да използва до такава степен широките си правомощия, че да спечели народното признание. Той трябваше да бъде избран чрез всеобщо пряко гласуване, а не от парламента, чиято легитимация беше съмнителна заради нейния произход. 

Така Сеймът приема на 21 септември резолюция относно саморазпускането си и скъсяването на мандата на президента В. Ярузелски, и изборите трябваше да се проведат преди декември. Не само политическите съгласия на Кръглата маса бяха официално признати за остарели, но и политическите актьори, които поради изцяло противоречиви и чисто политически интереси, поставиха началото на полупрезидентския модел. Инструментализацията на правото заради политически цели се материализира чрез приемането на конституционната поправка от 27 септември, институционализираща избора на президента чрез всеобщо пряко гласуване и с петгодишен мандат. Трябва да отбележим, че положението на президентската институция и нейните правомощия в сравнение с другите институции (спрямо парламента и правителството), не бяха напълно разискани, въпреки че в крайна сметка този начин на избиране се вписваше в логиката на отредените правомощия и a posteriori щеше да легитимира бъдещата употреба на тези правомощия. Дори самата същност на президентската институция се промени. Президентът нямаше да бъде повече гарант за един постепенен преход, а можеше да има претенцията да стане главна движеща сила в трансформация на цялата система, тъй като за в бъдеще му бяха осигурени правомощия и демократическа легитимност на действията. Конституционните разпореждания, които изкристализираха около Малката конституция, произтичат от едно  политическо преговорно ограничение, подбудено от институционални съперничества и политически амбиции.

Породените в продължение на няколко години практики със сигурност обусловиха обсъжданията относно изготвянето на бъдещата полска конституция от 1997 г.[8] Съюзът на демократичната левица (SLD), както и партията на президента A. Квашневски се застъпваха за парламентарния модел. Създаването на президентската институция от комунистическата партия беше само един юридически способ за запазване на политическото й влияние. По времето на преговорния процес около Кръглата маса относно новата конституция тяхното желание да приемат полупрезидентския модел се основаваше не само на факта, че това решение имаше големи шансове да бъде прието от всички партии, но най-вече защото много бързо установиха, че кандидатът на SLD имаше също големи шансове да спечели следващите президентски избори. 

Всъщност всички останали партии споделяха този начин на мислене. Двойната изпълнителна власт им предоставяше две възможности да увеличат влиянието и електоралната си легитимация. Полупрезидентският модел в конституцията от 1997 г. също бе изготвен чрез преговорна принуда, тъй като, от една страна, Полша не можеше безкрайно да остане с временни, политически белязани институции, и чиято легитимност можеше да се оспори в дългосрочен план. От друга страна, стремежът на страната да се присъедини към Европейския съюз и НАТО се нуждаеше от бърза институционална стабилизация. Принудата беше двойна – вътрешна и външна. Все пак преговорите не се отнасяха толкова до същността на системата (парламентарна или полупрезидентска), колкото в крайна сметка до съществуващите равновесия. Притиснати от времето, актьорите се съгласиха по-лесно с ограничаването на правомощията на президента, отколкото с оспорването на първоначалния модел, въпреки че вече не съществуваха принудите на несигурния контекст от 1989 г. 

Словения е също интересен пример, тъй като и тук политическите партии бяха по-благосклонни към класическия парламентарен модел, а исканията на общественото мнение[9] и присъствието на една известна и харизматична личност на политическата сцена[10] ги принудиха да приемат изграждането на полупрезидентския институционален модел. До известна степен обаче можем съвсем разумно да сметнем, че президентските правомощия в Словения нарочно бяха ограничени, защото партиите познаваха техния първи титуляр, преди той наистина да бъде избран. Словенските бащи на сегашната конституция я изготвиха под двойната принуда на обществото и народната необходимост от M. Кучан, който всъщност не беше много долюбван от политическите партии заради комунистическото си минало и поради политическото съперничество. 

Както видяхме, полупрезидентският институционален модел в посткомунистическа Европа се въведе до голяма степен заради принудите на историческия контекст. Това все пак не означава, че други причини са пренебрежими. Това ще забележим в изследването на избирателните ограничения в следващия раздел.