Франсоа Фризон-Рош - Полупрезиденсткият модел

 

 

§ 2. Механизъм за подвеждане под отговорност на президента на републиката

Както е добре известно, в рамките на парламентарния режим, mарламентът няма правомощие да свали mрезидента. Именно поради тази причина много от неговите актове са обикновено приподписвани от министър, който поема по този начин политическата отговорност пред mарламента. Президентът е в известна степен „безотговорен”, тъй като той няма възможността да действа самостоятелно. В демократичната традиция, властта и отговорността са взаимосвързани. Отговорността е една от страните на демократичната легитимност постфактум, докато изборите са първоначалният източник на легитимност. 

„Бащите-основатели” от шестте страни на посткомунистическа Европа, както между другото и авторите на uонституцията на Петата република, нарушават в известен смисъл правилата на класическия парламентаризъм, тъй като някои от правомощията на президента са освободени от необходимостта да бъдат приподписвани от членове на правителството. В тези страни президентът може да действа независимо и суверенно при осъществяването на съвсем конкретни и ограничени по брой начинания. 

Бихме могли да анализираме възприетия от шестте страни на нашата мостра подход, който им предоставя необходимите инструменти, за да бъдат съвместени принципите на безотговорност и неприкосновеност на президентската фукция с принципите на политическа подсъдност и разделение на властите. По какъв начин са отговорили те на двойната необходимост да предпазят, от една страна, президентската институция от дестабилизиращи обвинения и разследвания, без, от друга страна, да утвърждават безнаказаността на личността на президента, което би накърнило сериозно престижа на институцията? По какъв начин са извършили разграничението между личността и функцията или по какъв начин са конкретизирали принципа на утвърждаване на равенство между съвместимата личност и неприкосновеността на функцията? В сферата на президентската отговорност традиционно се отбелязва мотивът „държавна измяна”, едно твърде широко[1] понятие, което никога и от нито една западна страна не е било дефинирано в този контекст[2]

Измежду шестте анализирани страни само България (член 103) и Румъния (преди последната конституционна реформа (член 84-3) изрично споменават този мотив, докато в останалите страни се използва много по-конкретно понятие, очевидно под влияние на немския основен закон, „нарушаване на Конституцията”[3], към което Литва добавя и „измяна на клетвата” (Таблица 11). 

Различни коментари биха могли да бъдат направени по повод тази разнообразна терминология. Като начало, България и Румъния очевидно правят разлика между „държавна измяна” и „нарушаване на Конституцията”. Ако за България не е съвсем ясно как е установена тази разлика в конституционен план, то Румъния предвижда различни процедури и санкции за всяко едно от „нарушенията”. По този начин тези страни разширяват сферата на отговорност на президента. Това е съвсем очевидно в случая на Румъния, тъй като при „нарушаване на Конституцията” президентът е „суспендиран от своите функции” от парламента и това решение трябва да бъде одобрено от нацията с референдум, за да бъде освободен от функциите си. И обратното, в случай, че парламентът повдигне обвинение в „държавна измяна”, президентът на Румъния трябва да бъде съден от Върховния касационен съд. Последната конституционна реформа, одобрена с референдум на 19 октомври 2003 година, внесе промяна, постановявайки ясно разграничение между „суспендиране на функциите” (член 95) и „повдигане на обвинение” (член 95-1, нов текст)[4]

Всички страни прибягват до термина „нарушаване на конституцията” вероятно защото им се струва по-ясен и по-прецизен от „държавна измяна”. Тук става въпрос според нас за стремеж да се опише по-точно отговорността на президента, свеждайки я до юридическо нарушение на конституцията: нарушение на текста на конституцията, но и нарушение на нейния „дух”, факт, който доста често се предопределя от политическата среда. 

Трябва да отбележим, че две страни прибавят уточнения към термина „нарушаване на конституцията”. Литва например споменава „открито нарушение” (член 86, §2) и с основание бихме могли да се запитаме какво съдържание са искали да вложат авторите на конституцията в това ограничаващо определение, което събужда истинско недоумение, особено в правен план. 

Що се отнася до Румъния, тя говори за „сериозни факти, нарушаващи разпоредбите на Конституцията”. Тук не става въпрос според нас за обикновено правно нарушение на конституцията, а за допуснати нарушения, за които президентът би могъл да бъде подведен под отговорност, без да се накърняват единствено и само разпоредбите на конституцията. 

И шестте страни, обект на нашето изследване, предвиждат специфични разпоредби, с които разширяват сферата на отговорност на президента от гражданска и наказателна гледни точки, но изключват изправянето на президента пред обикновен съд, тъй като всички конституции постановяват, че при изпълнение на правомощията си президентът би могъл да бъде обвинен или от парламента, или от Конституционния съд, или от специализирана съдебна структура. България подчертава този факт по най-експлицитен начин, посочвайки че „Президентът и вицепрезидентът не могат да бъдат задържани и срещу тях не може да бъде възбудено наказателно преследване” (член 103-4). Литва отбелязва, че „личността на президента е ненакърнима” (член 86), а Македония (член 83, §2) и Румъния (член 84-2) отбелязват, че той „има имунитет”. Полша отбелязва, че президентът може да бъде обвинен само от Държавния съд (член 50-1, мк и член 145-1, к97), а Словения отбелязва, че само Конституционният съд има право да повдигне обвинение, което се разглежда от парламента (член 109). 

Литва (член 86, §2), Македония (член 87, §1), Полша (член 50-1, мк и член 145-1, к97) и Словения (член 109) уточняват, че президентът носи всъщност отговорност при „нарушаване на закона”. В случая на Словения се уточнява допълнително, че подобно обвинение би могло да се повдигне при ”тежко нарушение на закона”. Отново бихме могли да поставим въпроса какво са искали да кажат авторите на конституцията с подобно определящо наречие. 

Отново, що се отнася до Словения, би могло да се отбележи, че нито една конституционна разпоредба не прецизира правото на президента да се ползва от имунитет, което, от гледна точка на доктрината, е сериозен недостатък и би трябвало да стане възможно най-бързо обект на реформа[5]. Полша уточнява в допълнение в споменатите вече членове, че президентът е наказателно отговорен „в случай на допускане на нарушение” (член 50-1, мк)[6] или „поради извършено нарушение” (член 145-1, к97)[7]. Терминът нарушение притежава специфична стойност във френското право и вероятно изисква допълнителна интерпретация в полското право. 

Както накратко отбелязахме в предишните параграфи, президентът на републиката може да бъде обвинен само от парламента (или от Националното събрание при монокамарна парламентарна система, само Долната камара в Полша или от общото събрание на двете камари в Румъния). 

В различните страни са предвидени повече или по-малко прецизни и сложни процедури. В някои от страните, Румъния например, процедурите се различават и в зависимост от типа нарушение – „нарушение на Конституцията” или „държавна измяна”

Конституционните разпоредби в Литва (член 86) и в Словения (член 109) са например доста лаконични и не съдържат никакви уточнения относно процедурите или видовете мнозинство, които са наложителни при взимане на решения. Що се отнася до Македония, в нейната конституция се уточнява, че „процедурата, която цели дефиниране на отговорността на президента, се осъщесьтвява от парламента с болшинство от 2/3 от гласовете на всички избрани депутати” (член 87, §2). 

Не е подобна ситуацията в останалите страни. Конституциите на България, Полша и Румъния са много по-подробни и очевидно черпят вдъхновение от немското законодателство в тази област. Тези три страни определят и различни прагове в зависимост от това дали става въпрос за предложение, или за решение за повдигане на обвинение. 

България посочва, че обвинение може да бъде повдигнато след предложение на поне 1/4 от депутатите (член 103-2), а Полша отбелязва, че предложението трябва да бъде подкрепено от 140 депутати от 460 (член 145-2, к97) или 1/4 от депутатите по силата на режима, установен от член 50-2 на Малката конституция. Що се отнася до „нарушение на Конституцията”, Румъния фиксира праг от 1/3 от парламентаристите (член 95-2), но никакъв праг не се споменава по повод на „държавна измяна”. 

Решението за повдигане на обвинение към президента може да бъде взето единствено и само с болшинство от 2/3 в България (член 103-2) и в Полша (член 145-2, к97). В Румъния, когато става въпрос за „нарушение на Конституцията”, решението може да бъде взето с обикновено болшинство (член 95-1). Ако става въпрос за „държавна измяна”, болшинството вероятно трябва да стигне 2/3 от депутатите (член 84-3). 

Румъния е единствената страна, която изисква парламентът да консултира Конституционния съд, преди да гласува суспендирането на функциите на президента в случай на „нарушение на Конституцията”. Тази юридическа гаранция е напълно понятна и аргументирана, дотолкова доколкото Конституционният съд е единственият юридически филтър преди окончателното политическо решение, което първоначално се взима от парламента, а след това трябва да се потвърди и от избирателите. И наистина, ако парламентът вземе положително решение, то незабавно трябва да бъде подложено на национален референдум в срок от 30 дни (член 95-3). И тъй като цялата тази процедура се предхожда от становището на Конституционния съд, тя изключва евентуални юридически контестации a posteriori след провеждането на референдум. 

Същата конституция предвижда, между другото, и прилагането на тази процедура по отношение на „личността, която временно ще замества президента на републиката” (член 98). 

Установяваме, че Литва не е взела необходимите юридически предпазни мерки по подобие на Румъния. Решението за освобождаване от функции на президента на републиката се оказва чисто политическа санкция, наложена по решение на една политическа институция, Националното събрание. 

Три аргумента биха ни позволили да направим един начален анализ на възприетия към тази процедура подход. Трябва да се знае, че конституцията от 25 октомври 1992 година предвиждаше съществуването на Конституционен съд, но той бе създаден едва по-късно, през 1993 година. В този констекст създаването на съда се подчиняваше на нова логика и създателите на Конституцията в онези години все още не схващаха добре всички нейни измерения и потенциални възможности и не можеха да се съобразят с това в момента, в който се разработваха процедурите за повдигане на обвинение към президента. Вторият аргумент има по-скоро политически характер. Тъй като президентът участва в процедурата за назначение на членовете на съда, определяйки трима от тях (член 103, §1), съществуват съвсем определени опасения, че решенията, свързани със съдбата на президента, ще бъдат подложени на влияния и няма да бъдат независими. Третият аргумент се свежда до следното – тъй като парламентът и президентът са избирани при всеобщо гласуване, само парламентът има, в крайна сметка, правото да съди президента на републиката[8].

 


 

[1] Sous prétexte que c’est une «notion non définie», le Dictionnaire constitutionnel d’O. Duhamel et Y. Mény (op. cit., p. 483.) consacre 3 lignes à la «haute trahison». M. Duverger la caractérise ainsi: «Crime politique consistant à abuser de sa fonction pour une action contraire à la Constitution ou aux intérêts supérieurs du pays», in: Maurice Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel, PUF, 1970, p. 840-841.). Pour l’anecdote, on peut signaler que l’article 68 de la Constitution française de 1848 indiquait: «Toute mesure par laquelle le Président de la République dissout l’Assemblée nationale, la proroge ou met obstacle à l’exercice de son mandat, est un crime de haute trahison». 

[2] A la fin de la Seconde Guerre mondiale, sous la pression de l’Union soviétique (et conformément à l’article 13 du protocole d’armistice du 19 septembre 1944), le Parlement finlandais vota une loi d’exception instituant une Cour spéciale (manifestement anti-constitutionnelle selon l’art. 60) pour juger le Président de la République, Risto Ryti (1940-44), et plusieurs de ses ministres, coupables d’avoir demandé une aide logistique à l’Allemagne nazie pour stabiliser le front face à l’armée soviétique qui avait attaqué la Finlande. Il n’est pas sûr, d’ailleurs, que la procédure prévue pour « haute trahison » (art. 47) aurait recueilli, à l’époque, la majorité nécessaire des ¾ des députés pour mettre le Président en accusation. On peut également douter que le Parlement finlandais aurait prononcé à son encontre une peine privative de liberté. Dans le contexte international de l’époque et en fonction des rapports de forces existant alors entre les deux pays, la Finlande préféra cette solution expéditive, qui permit la condamnation du Président à dix ans de travaux forcés pour «crimes de guerre», plutôt qu’une procédure parlementaire, aléatoire, et finalement beaucoup plus dangereuse pour le maintien de la démocratie dans le pays. Il sera gracié en 1949 par le président Juho Paasikivi et recevra, lors de ses funérailles en 1956, les honneurs dus à un Chef d’Etat. François Frison-Roche, «La présidence de la République en Finlande», mémoire DEA (Univ. Paris 1), 1983, 237p. (non publié). 

[3] L’article 61 de la Loi fondamentale de la République fédérale d’Allemagne du 23 mai 1949 indique que le Président peut être mis en accusation devant le tribunal constitutionnel fédéral par le Bundestag ou le Bundesrat pour «violation volontaire de la Loi fondamentale ou d’une autre loi fédérale». A titre de comparaison, on peut signaler également que la Constitution de Weimar indiquait (art. 14) que le Président du Reich pouvait être poursuivi pour « violation coupable de la constitution ou d’une loi » et prévoyait également une révocation du chef de l’Etat par le peuple sur l’initiative du Reichtag (art. 43).  

[4] Voir les textes constitutionnels comparés dans le tableau n° 12 ? à la fin de cette section.

[5] Miha Ribaric, «Status of the President of the Republic of Slovenia in the system of government», National report for the round table conference “10 years of democratic constitutionalism in central and eastern Europe”, Polish association of constitutional law, Lublin, 14-16 sept. 2000. Ce texte est disponible sur le site internet: www.gov.si/up-rs/ 

[6]  Voir M. Lesage (textes rassemblés et présentés par), Constitutions d’Europe centrale, orientale et balte, La documentation Française, op. cit., p. 160.

[7] Voir la traduction en français d’H. Klugiel-Krolikowska, Les éditions du Sejm, Varsovie, 1997, p. 54

[8] Entretien avec le professeur Algis Krupavicius, Paris, juin 2002.

 

 

.

Съдържание


 

 

Начална страница

Copyright 1998-2012 ®  OMDA Ltd. Всички права запазени

 Add to Google