Франсоа Фризон-Рош - Полупрезиденсткият модел

 

 

§ 2. Функцията пазител на Конституцията и посредник 

С изключение на Полша и Румъния общият и формален характер на термините в конституциите не подчертават категорично принципа за глобалност на функциите на президента на републиката. В нашия корпус ние идентифицираме две ясно разграничаващи се групи страни: Полша и Румъния, от една страна и, от друга, България, Литва, Македония и Словения. 

Подобно на френската конституция от 1958 година, Полша и Румъния решават да разработят глобална дефиниция на президентската функция. Отвъд споменатите предварително прилики, това е важен иновативен подход за конституционната история на двете страни. Крайната цел е очевидна: да се разграничат ясно ролите на двете глави на изпълнителната власт, президента и министър-председателя. Между другото, дефинирането на правомощията на пезидента се развива паралелно с дефинирането на правомощията на правителството.  Симетрията е почти съвършена и всяка от институциите може да действа само  в рамките на предварително дефинирани цели. Това е особено вярно за президента, защото нито една санкция не би могла да го засегне ако „не е нарушил конституцията” или не е „извършил държавна измяна”, едни твърде неясни формулировки, които или биха могли да се окажат забележително неефикасни, или напротив, биха могли да се окажат ужасяващо опасни. 

В тези две страни президентът изпълнява четири основни функции, но те не са на всяка цена идентични. Що се отнася до Полша, ще разгледаме функциите, дефинирани от конституцията от 1997 година, според която президентът е 1) „върховен представител на републиката”, 2) той е „гарант за приемствеността на държавната власт”, 3) той „бди над спазването на Конституцията” и, 4) той е „гарант на суверенитета, сигурността и интегритета” на страната (член 126). В Румъния президентът: 1) „представлява държавата”, 2) той е „гарант на националната независимост, на единството и целостта на страната”, 3) той „бди над спазването на Конституцията и над доброто функциониране на публичните власти”, 4) той „изпълнява функцията на посредник между властите в държавата, държавата и обществото” (член 80). За изпълнението на тези функции са предвидени и съответните правомощия от Конституцията, замислени именно като инструмент за изпълнение на изброените мисии. 

Функцията „върховен представител  на републиката” или на „държавата” е класическа функция за всеки държавен глава[1]. Това е функцията, която М. Дандиас наричаше между двете световни войни „функцията на величие” [2], т.е. персонифицирането на държавата и на нацията, което се илюстрира и от протоколния ранг на президента. 

Втората функция е функцията „пазител на Конституцията”. Първо, установяваме, че формулирането на тази функция в двете конституции е идентично на формулировката на член 5 във френската конституция. От теоретична гледна точка и в двата случая този текст приравнява президента до Конституционния съд. Отвъд двусмислието, което тези термини въвеждат,  постулирайки равенство, би трябвало да се отбележи, че и двете конституции не дефинират понятието „пазител на Конституцията”, а само формулират атрибутите, свързани със споменатата вече функция. Именно по силата на тази функция президентът може да сезира Конституционния съд. Бихме могли да си представим и ситуация, при която пезидентът отказва да изпълни определено действие, разглеждайки го като противоречащо на Конституцията. 

В Румъния се предвижда един важен допълнителен елемент. Президентът  има задължението да „бди над доброто функциониране на публичните власти”, една формулировка, която е доста идентична с тази във френския член 5. Но бащите-учредители в Румъния сякаш са се опасявали от пресилена интерпретация или дори от злоупотреба и по този повод те са отбелязали, че президентът „изпълнява функцията на посредник между властитите в държавата”, от една страна, и от друга, „между държавата и обществото”. Това задължение за медиаторска дейност ограничава значително ролята на румънския президент. По никакъв начин посредническата функция не би могла да се сравни с арбитражната функция.  Медиаторът има задължението да улесни постигането на споразумение чрез преговори, арбитърът се произнася по същността на конфликта с цел неговото разрешаване след евентуални преговори. Следователно бихме могли да кажем по повод румънската конституция, че въпреки изумителните прилики на нейните разпоредби с тези във френския член 5, значимостта им е значително ограничена. В крайна сметка, румънският президент действа като вид „регулатор”[3] и по силата на това му качество, изрично отбелязано от Конституцията, той се оказва ограничен от предварително формулирани условия в изпълнение на функциите си. В този подход бихме могли да идентифициране споменатото вече недоверие на авторите на Конституцията към президентската функция. 

Полският президент също гарантира приемствеността в държавната власт. Тази високоотговорна функция му гарантира необходимия авторитет при изпълнение на правомощията му. Ние всички знаем добре, че за да прибегне до специалните правомощия от член 16, генерал Дьо Гол се позова именно на преустановяване на „нормалното функциониране на конституционните публични власти”. Дори и ако подобна възможност не съществува по силата на полската конституция, тъй като президентът има право да обяви извънредно положение само по искане на правителсвото (член 230), функцията на „гарант” му осигурява необходимата политическа власт при евентуалното използване на специални правомощия. Би могло да се твърди дори, че той има задължението да се намеси, тъй като е „гарант”. Що се отнася до юридическата отговорност на президента, често е бил отбелязван фактът, че „непредприемането на действие” би могло да се окаже точно толкова трагично колкото „предприемането на неподходящото действие”. Когато Конституцията приписва роля на „гарант” на една от властите, то е очевидно за да възпира дейността му, но едновременно с това и го задължава да действа, когато това е наложително.  Тук съществува едно фундаментално разграничение. 

И  така, в Полша и в Румъния, президентът е „гарант” на суверенитета, сигурността и интегритета на страната. Тези формулировки също са доста близки до алинея втора от член 5 на френската конституция. По този начин президентът придобива конституционната власт да изпълнява определени функции и преди всичко функцията Главнокомандващ на въоръжените сили. Би трябвало да отбележим, че Малката конституция приписваше задължението на президента да гарантира спазването на международните споразумения, но конституцията от 1997 година не отбелязва експлицитно тези правомощия. Не успяхме да идентифицираме никакви фактори, които биха ни помогнали да обясним този феномен. 

Учредителните събрания на България, Литва, Македония и Словения не са процедирали по този начин. В предишните параграфи ние анализирахме тази специфична особеност за България. Би ли могло да се твърди по този повод, че президентите на тези страни не могат да разчитат на условия, които да им гарантират изпълнение на съответните правомощия, само защото не са били формулирани по този начин? Според нас отговорът е отрицателен. Дори ако този пропуск се дължи на ясно изразена воля, както бе в България, или на забрава, или на инерцията, породена от  традиции и практики от бившите режими, президентите на тези страни разполагат фактически или биха могли да разполагат по силата на други конституционни правомощия с почти всички правомощия в тази област подобно на техните полски и румънски колеги. Тази интерпретация се основава в известен смисъл на общото конституционно право  или просто на парламентарното право[4].

      

§ 3. Функцията Главнокомандващ на въоръжените сили 

Републиканската традиция, черпеща вдъхновението си непосредствено от римския принцип cedant arma toge/ армията отстъпва пред тогата[5], изисква държавният глава да  бъде и главнокомандващ на въоръжените сили. Записването на тези правомощия в Конституцията има за основно предназначение да напомня „върховенството на политическата власт над военните институции” или, за да подхванем формулировката на А. Бриан, да предостави на президента „политическото управление на войната и контрола върху военните операции”[6]. Тази функция на президента, която е  основополагаща от гледна точка на демокрацията, но твърде неясна от гледна точка на дефиницията, е записана във всички конституции на нашите страни от посткомунистическа Европа. 

Би трябвало да се отбележи, че двете бивши югославски републики, Македония и Словения, отбелязват в един и същи член, първо, че президентът „представлява републиката”, и, непосредствено след това, че той е „върховен командващ” на въоръжените сили. И двете страни прокламират независимостта си в контекст на вътрешни войни, което вероятно обяснява това изрично свързване на тези две функции. Що се отнася до Македония, едно решение на Конституционния съд доказва ясно, че тази президентска функция не е само символична. Четирите останали страни отбелязват тези правомощия в отделни членове, посветени на правата и задълженията на президента в области като отбрана и управение на кризи. Тъй като тези правомощия ще бъдат анализирани в следващи параграфи, няма да се спираме подробно тук. 

Що се отнася до функцията „шеф на въорьжените сили” или „върховен командващ на въоръжените сили”, то тя има нужда от определен тип коментари в контекста на наследения от бившите режими особен институционален модел, където по принцип най-висшите представители на военната йерархия са били асоциирани към ръководните органи на партията, т.е. на държавата. Тези висши военни всъщност са били точно толкова зависими от властта, колкото са били интегрирани в нея. Между другото, представителите на цивилната власт по никакъв начин не са се колебаели да си присвояват „чинове” и „отличия”, за да налагат още по-успешно своето „йерархично господство”

Декларираната воля за изграждане на демократична система по западен образец, внесе смут в тези схеми и ако юридическите термини в новите конституции не се различават съществено от старите, то прилагането на принципа на гражданския контрол се осъществи по по-категоричен начин. Военната йерархия, все още под силното идеологическо влияние  на  бившия режим, трудно прие задължението да се  подчини в известен смисъл на една цивилна власт, която бе открито враждебна към старата практика. 

В този контекст случаят на България ни се струва много показателен. Не става въпрос за генерализиране на българския подход по отношение на останалите страни. Но все пак решението, прието в България, е интересно и заслужава коментар. От момента, в който д-р Желю Желев бе избран през януари 1992 година за президент на републиката с всеобщ и пряк вот, бързо се постави въпросът за общата организация на Президентството на Републиката,  както бе предвидено от разпоредбите на новата конституция. Тя абсолютно ясно отбелязва, че указът, с който президентът „определя организацията и реда на дейност на службите към Президенството и назначава персонала”, не се нуждае от приподписване (член 102 – 5) и по този начин президентът получава пълни права да въведе организация и начин на функциониране, които ще отговорят на неговата роля в рамките на останалите институции. Предвиждаше се структурата на Президентството да се организира около един цивилен и един военен кабинет. 

За да упражнява пълноценно функциите си на Върховен главнокомандаващ на въоръжените сили”, предвидени от член 100-1 на Конституцията, президентът решава да създаде под свое непосредствено ръководство „военен кабинет”, ръководен от млад генерал и съставен от представители на всички видове армии (земя, въздух и море). Мисията на този „личен генерален щаб” бе двойна: да информира президента (философ по образование) по общите военни въпроси и да му служи за връзка с Министерство на отбраната, с Генералния щаб на въоръжените сили и с всички останали военни институции.[7] В контекста на изключителното напрежение в региона, предизвикано от гражданската война в Югославия, това решение изглеждаше повече от наложително. 

Тази идея предизвика оживена политическа полемика и зараждаща се опозиция от страна на висшата военна йерархия. Разполагайки с независим аналитичен източник и със собствени информационни канали, президентът щеше да се окаже не дотам достъпен за тяхното влияние.  Тази структура щеше да му разреши да следи военната проблематика във всички етапи на нейното развитие, да контролира ефикасното изпълнение на взетите политически решения и да бъде предизвестен за генерирането на трудности преди тяхната реална проява. В случай на напрежение или на очевидна криза, президентът щеше да разполага под непосредственото си ръководство с техническа експертиза от високо качество, за да анализира, проектира и налага евентуални политически решения на Генералния щаб. Тази структура щеше да го предпази както от евентуални манипулации по строго технически въпроси, така и от възможните клопки, които опозицията (или парламентарното мнозинство в определени периоди) не биха се поколебали да устроят, злепоставяйки го пред общественото мнение. 

Заобиколен от признати военни експерти, президентът щеше да има възможност при необходимост да развие независимо и добре аргументирано и отговорно становище както пред висшите военни, така и пред правителството, парламента, посланиците и представителите на международните институции.  Трудно щеше да бъде обвинен в некомпетентност и в предприемане на неадекватни мерки [8] пред общественото мнение. Достоверността на неговите  политически позиции щеше да бъде укрепена. 

Волята на президента да състави военен кабинет бе подсилена от натрупания през предходния мандат като президент, избран от Великото народно събрание, където в продължение на няколко месеца той се убеди в несъвършенствата на предишната организация. Избраният по негово предложение вицепрезидент, генерал Семерджиев, бе от БСП. По време на първата война в Залива, той не се поколеба да събуди президента, за да го информира, че бомба е паднала на 300 метра от българското посолство в Багдад. В замяна на това, по време на опита за държавен преврат в Москва на 19 август 1991 година той не съобщи на президента информацията, с която разполагаше от различни източници. В онези дни нито една от действащите разузнавателни служби, включително и военното разузнаване, не бе счела за необходимо да предупреди и информира своевременно „върховния главнокомандващ”. И това имаше своето обяснение: висшите военни, верни на социалистическата партия, празнуваха „завръщането на комунизма” в СССР.[9] 

Непосредственият наследник на президента Желев, младият адвокат Петър Стоянов, бе избран[10] за кандидат в президентската надпревара през есента на 1996 година от лидера и силната личност на антикомунистическото движение Иван Костов. Политически доминиран от своята партия и нейния лидер, който стана впоследствие министър-председател, новият президент упражняваше правомощията си като „върховен главнокомандващ” по доста безличен начин. В екипа си той имаше само един „секретар по военните въпроси”. 

Георги Първанов, кандидат на социалистическата партия и избран за президент през есента на 2001 година[11], в началото сякаш имаше повече или по-малко ясно изразено желание да създаде структура, подобна на тази в кабинета на президента Желев[12]. Социалистическата партия, която преди години беше един от яростните противници на тази структура, вече  не виждаше основателна причина да се противпоставя на идеята, че Президентът би могъл да разполага с военен кабинет, съставен от няколко съветници... Българската преса съобщи, че от момента на неговото освобождаване в края на манадата му[13], шефът на Генералния Щаб ще се присъедини към екипа на президента като съветник. Присъединяването към НАТО и реформата във въоръжените сили бяха действително области, в които президентът би могъл да се ангажира с инициативи. Още повече, че  правителството, ръководено от бившия цар Симеон II с противоположна на президента политическа ориентация, трябваше да предприеме драстични съкращения в армията и да уволни по тези причини  десетки хиляди военни. 

 


 

[1]A ce sujet on peut noter qu’avec la Bulgarie, la Pologne désigne le Président de la République comme le représentant du pays « dans les relations internationales ». Même si la remarque peut paraître un peu subtile, il sera intéressant de voir comment les chefs d’Etat de ces pays s’intègreront dans le concert des divers sommets européens lors de leur adhésion à l’Union européenne. On sait que le Président finlandais a du batailler ferme pour être présent au côté du Premier ministre lors des réunions européennes importantes. Ce sera là un signe tout à fait tangible et emblématique de la façon dont les Présidents entendent exercer leurs fonctions, notamment vis-à-vis de leur opinion publique. 

[2] Michel Dendias, Le renforcement des pouvoirs du chef de l’Etat dans la République parlementaire, éditions de Boccard, 1932, p. 88.

[3] Sur cette fonction de «régulateur», comme sur la fonction d’arbitrage du Président de la République voir Gérard Conac, « Article 5 », dans La Constitution de la République française, op. cit., p. 261 et s.

[4] Le temps, l’usage, l’affermissement de la démocratie dans ces pays et l’adhésion de certains d’entre eux à l’Union européenne conduisent naturellement à cette interprétation et l’on voit mal que, sauf circonstances exceptionnelles, les décisions de Cours constitutionnelles qui seraient appelées à en débattre puissent aller dans un autre sens.

[5] «Оръжието отстъпва пред тогата». 

[6] Cité par Joseph Barthélemy et Paul Duez, dans : Traité de droit constitutionnel, Librairie Dalloz, 1933, p. 844. 

[7] Не трябва да се забравя, че армиите от страните на Варшавския договор разполагаха например със свои селски стопанства или хранителни фабрики, изследователски центрове, почивни станции и т.н.

[8] Не само армията бе високо ценена от общественото мнение институция, но и любимата критика на социалистите по отношение на техните протовници бе квалификацията „непрофесионалисти”.  

[9] Ces événements, que le Président Jeliou Jelev m’a relaté au cours de divers entretiens, sont également développés dans J. Jelev: Bulgarie terre d’Europe. La politique étrangère de la Bulgarie postcommuniste. Op. cit., p. 122-129.  

[10] Pour empêcher le President Jelev d'être le candidat «naturel» de l'Union des forces démocratiquesq la direction du parti q qui lui était hostile, décida d'organiser des «primaires» parmi les militants de mouvement anticommuniste. Beaucoup plus radical dans son anticommunisme que le Président Jelev, P. Stoyanov remporta ses primaires.

[11] Le Vice-président choisi par le Président G. Parvanov est lui-même un général, mis à la retraite par le Président P. Stoyanov pour avoir critiqué la réforme de l’armée. 

[12] Entretien de l’auteur avec l’amiral (e.r.) Petar Strantchevski, secrétaire pour la défense nationale auprès du Président de la République, Sofia, mai 2002. 

[13] Le général N. Kolev, nommé chef d’état-major général des armées par le gouvernement du Premier ministre, Siméon de Saxe-Cobourg, a été le conseiller (air) du Président J. Jelev.

 

 

.

Съдържание


 

 

Начална страница

Copyright 1998-2012 ®  OMDA Ltd. Всички права запазени

 Add to Google