Франсоа Фризон-Рош - Полупрезиденсткият модел

 

 

РАЗДЕЛ 2. ФУНКЦИИТЕ НА ПРЕЗИДЕНТА НА РЕПУБЛИКАТА – ИНСТРУМЕНТ ЗА ОПРАВДАНИЕ ИЛИ ЗА ДЕЙСТВИЕ

 

Представянето на правомощията на президента на републиката е много показателно занимание, свързано с ролята, която бащите-учредители са очаквали президентът да играе в обществото. Достатъчно е да си припомним например символичната стойност на член 5 от френската конституция и преди  всичко неговата значимост, която Ж. Конак окачествява като „доктринална”[1]

Както вече многократно подчертахме в предишния раздел, основните действащи лица на прехода в посткомунистическите европейски страни  от нашия корпус се стремяха преди  всичко да гарантират разделение на властите, за да си осигурят разнообразни възможности за достъп до различните лостове на властта. Правомощията на президента на републиката, избран при всеобщо и пряко гласуване, често са били дефиниране именно в този контекст, или иначе казано, както подчерта М. Льосаж, всички те са проявявали определено „недоверие към личността на президента”[2] и са му предоставяли ограничени правомощия. Но същевременно те са искали да му гарантират възможност за достъп до властови ресурси. В тази ситуация ние идентифицираме подчертан парадокс – демонстрация на политическо напрежение, което отразява противоречивия характер на първите години на прехода. 

Този Втори раздел от Първата глава има за цел да анализира специфичните правомощия на президента на републиката. Стори ни се интересно в един първи параграф да рагледаме правата, отнасящи се до функцията „държавен глава”, както и начина, по който тези права са формулирани – твърде кратко и доста разпръснато из конституционния текст, което не съответства на тяхната значимост. Ще представим например казуса на България, който според нас е изключително показателен за колебанията и за дребните краткосрочни политически сметки на действащите лица на прехода, подхванати и от  авторите на конституциите. 

Що се отнася  до правомощията на президента, някои конституции очевидно черпят вдъхновение от терминологията на френската и португалската конституции, поставяйки по-скоро принципни акценти. И все пак тези правомощия би трябвало да бъдат анализирани и оценявани в глобалната рамка на съответната конституция и на политическия живот. 

И накрая, стори ни се важно да разгледаме правомощията на президента като главнокомандващ на въоръжените сили в шестте страни, всички те белязани от комунизма. Тази традиционна за държавните глави функция тук става обект на специфичен политически прочит, особено през началните години на прехода: добри примери са България и Македония.

 

§ 1. Функцията държавен глава или „представител на републиката”

 

Четири от анализираните конституции провъзгласяват президента на републиката като върховна политическа власт в страната, обявявайки го за „държавен глава”. Това са България (член 92), Литва (член 77), Полша (член 28, мк. и член 126, к97) и Румъния (член 80). 

Македония (член 79) и Словения (член 102), и двете страни, принадлежали  на бивша Федерална Република Югославия, посочват, че президентът ”представлява републиката”. Идентичната формулировка в двете конституции вероятно не е плод на случайност и тази идентичност би могла да се разчете според нас като вид семантична приемственост по отношение на предишната форма на политическа организация на Югославия, тъй като тези две нови независими републики в продължение на десетилетия са били федерирани републики в една федерална държава. Отсъствието на функцията „държавен глава”, формално приписвана на съответните президенти на тези две страни, е вид инертна реакция към юридическото наследство и неговата терминология, а не израз на политическата воля на авторите на конституциите[3]

Редно е да се отбележи, че не всички конституции  обявяват експлицитно съществуването на държавен глава. Френската конституция от 1958 година, но и американската конституция, съвсем не квалифицират по този начин  президента на републиката. В рамките на комунистическите режими, въпреки че функцията обикновено се е изпълнявала от колективен орган Президиума на Върховния съвет според съветската Конституция от 1977 година, или Държавния съвет според българската Конституция от 1971 година, титлата сама по себе си не съществуваше, въпреки че председателят на този колективен орган, традиционно Първият секретар на комунистическата партия, беше de facto, носител на тази функция[4]

В републиките достъпът до функцията на държавен глава се гарантира от избори – преки или непреки. Президентът олицетворява и представлява държавата. По този начин тази функция придобива и съдържа силна символична стойност. От протоколна гледна точка тя е обект на специално внимание както в страната, така и в чужбина. Тази функция обикновено разчита на значителен имунитет, което й дава възможността да бъде възприемана като стабилния елемент в контекста на останалите институции, които по природа или по призвание са обречени да следват превратностите на съдбата, подчинена на капризите на коалиции, партизански битки и еволюция на съотношенията на силите. 

В рамките на един класически парламентарен режим тези правомощия не  позволяват на президента да упражнява влияние върху процеса на взимане на решения, въпреки че от формална гледна точка той би могъл да притежава съществени права. По принцип президентът потвърждава решенията, разработени от останалите властови институции – правителство, парламент, за да гарантира тяхната съвършена юридическа форма. Именно поради тази причина той обнародва законите. Той има в известен смисъл принципното задължение да валидира всички нормативни актове на политическата власт, които са легитимни и съответстват на Конституцията, без да им се противопоставя по политически причини. Общо взето и по принцип, той упражнява морална върховна власт, а не политическа. 

В режим, носещ характеристиката полупрезидентски, президентът на републиката не само може да бъде носител на символични или формални правомощия, но може да има значителна реална власт, като някои от правомощията не се нуждаят от приподписване от страна на министър-председателя. Неговата функция на държавен глава придобива още по-категорична осезаемост. 

Въпреки многообразието на различните конкретни прояви на президенстките правомощия, конституциите приписват редовно определен тип правомощия на държавния глава. Най-ясните и динамични правомощия са тези, които президентите упражняват в областта на международните отношения. Тъй като президентът на републиката представлява държавата, логично е той да акредитира пред своите чуждестранни колеги дипломатическите представители на своята страна, както и да приема акредитивните писма на чуждестранните посланици. Във вътрешен план многобройни права биха могли да произтичат от тази функция: той има правото да помилва, да присъжда държавни отличия и т.н. Но той е преди всичко главнокомандващ на въоръжените сили и това правомощие не би могло да бъде само символично, както сами ще се  убедим в следващите страници (вж по-долу § 3 ). 

Както вече отбелязахме в уводните думи на този раздел, нито една от конституциите на шестте европейски посткомунистически страни не формулира ясно и изчерпателно правомощията на президента в един член, който би могъл да бъде разглеждан като основен принцип. Има две съществени изключения – Полша (член 28, мк. и  член 127, к97) и Румъния (член 80). 

Извън направените по-горе коментари по повод квалификацията „държавен глава”, приписвана на президента на републиката, България намира за достатъчно да отбележи, че той „олицетворява единството на нацията” (член 92), а Литва отбелязва, че той „изпълнява всички задължения, които са му приписани от Конституцията и от законите” (член 77, §2). Що се  отнася до Македония, тя подхваща почти същата формулировка, тъй като македонският президент „упражнява своите права и задължения на базата и в рамките на Конституцията и законите” (член 79, 3§). Тя все пак отбелязва, че президентът се подчинява на принципа на законността. Ако се ограничим единствено и само до това представяне, правомощията на президента в тези три страни биха изглеждали доста слаби. Това би очертало и невярна представа за реалността на ситуациите. Вярно е, че в рамките на конституционните норми не съществува никакво формално задължение, което би наложило изчерпателно и окончателно дефиниране, в един единствен член, на правата и задълженията на институционалните органи. Но въпреки това отсъствието на подобен член или неговото съзнателно обезличаване говори за осъзнат стремеж към политическа неяснота на основната, конституираща власт. Такъв е според нас случаят на България. 

Таблица 10 илюстрира  наложените вариации и промени във функцията  президент на републиката в България в рамките само на няколко месеца. Фактът, че се внасят промени в правомощията на президента, сам по себе си не е осъдителен и ние нямаме основание да се произнасяме по повод волята на българските бащи-учредители да прибавят нови функции и мисии или да премахнат други, които в близкото минало са му били приписани. Бихме искали само да отбележим, че  тези изменения и допълнения са осъществени от една и съща политическа партия и че се установяват забележителни съвпадения между момента, в който промените се гласуват, и момента, в който представител на тази партия упражнява или нe функцията президент на републиката. 

Непосредствено след падането на Берлинската стена и свалянето на генералния секретар на комунистическата партия Т. Живков партията решава да реформира съществуващите институции, не само за да им придаде демократични видимости и за да съхрани основните лостове на властта, но и за да контролира собствените си шансове за допълнителен достъп  до различните институционални позиции, които неизменно щяха да бъдат създадени след очертаващите се на хоризонта неизбежни многопартийни избори. В този контекст партията подготви реформа на конституцията от 1971 година, създавайки президентство. Те предвиждат за тази нова институция основните правомощия на съществуващия до този момент ръководен орган: Държавния съвет. На 3 април 1990 година комунистическото Народно събрание гласува съотвените изменения и допълнения и избира на поста президент на републиката П. Младенов, един от трите основни фигури на вътрешнопартийния преврат от 10 ноември 1989. По силата на тези изменения функцията на президента на републиката напомня значително формулировката на член 5 от френската конституция и това е очевидно. Оттам и логичното заключение, че  правомощията на президента съвсем не са за пренебрегване! 

Комунистическата партия, която се прекръства на „социалистическа” в деня на гласуването на конституционните промени, си гарантира по този начин един значителен властови ресурс. Дефинирането на правомощия на президента щяха да позволят на партията да продължи да играе чрез тази институция значителна политическа роля в този ключов за прехода период, особено при загуба на първите демократични парламентарни избори, които бяха договорени в рамките на Кръглата маса[5]

Случи се така, че многопартийните избори от 10 и 17 юни, които трябваше да създадат Велико народно Събрание (законодателно и учредително едновременно), присъдиха на социалистическата партия абсолютно мнозинство, като ipso facto й гарантираха и позицията на министър-председател. Противоречието, което политически се оказа изключително трудно за управление от социалистическата партия, произтичаше от факта, че  отхвърляйки всякакъв монопол върху властта, тя изведнъж владееше всички основни институции. И тогава изведнъж се намери неочаквано решение. 

Един телевизионен репортаж, излъчен през декември 1989 година, беше записал П. Младенов, който, давайки си сметка за значимостта на протестите, казва, че е необходимо да се докарат танкове, за да се справят с противниците на режима. Този откъс бе излъчен на живо  през седмицата между двата тура  на законодателните избори от привържениците на  антикомунистическото движение Съюз на демократичните сили и предизвика оживени политически дебати, особено след като президентът Младенов започна енергично да отрича, че е произнасял подобни  думи. След като паритетна комисия от експерти заяви, че видеокасетата не е фалшифицирана, президентът бе принуден да подаде оставка. 

По този начин, новоизбраното Велико народно събрание трябваше да открие процедура за избор на нов президент. Социалистическата партия разполагаше с просто, а не с квалифицирано мнозинство (2/3 от депутатите), необходимо за избиране на президент, и поради тази причина склони да подкрепи в крайна сметка избора на шефа на опозицията д-р. Ж. Желев, за да не бъде обвинена в амбиция да монополизира властта. Тази подкрепа се осъществи все пак при определно условие, БСП искаше да разполага с поста вицепрезидент. 

От мига, в който постът президент на републиката й се изплъзна, а политическият живот в България динамично се радикализираше, задълбочавайки конфликтите между бившите комунисти и антикомунистите, социалистическата партия загуби интерес към тази институция. Дори обратното, в рамките на конституционните дебати във Великото народно събрание тя упорито започна да брани редуциране на президентските правомощия в полза на укрепващите права на правителството. Тяхната задача бе улеснена от някои представители на опозицията, преди всичко депутатите от социалдемократическата партия, които не бяха враждебни на тези идеи. 

И така, функциите на президента бяха значително редуцирани и неговите правомощия – значително отслабени. 

Онова, което заслужава специално внимание, е не толкова фактът, че правомощията на президента бяха редуцирани - в крайна сметка социалистите (бившите  комунисти) имаха абсолютно мнозинство в парламента и имаха право да променят идеите си в периода между 3 април 1990 година и 12 юли 1991 година, а фактът, че президенстките правомощия се оказаха силно ампутирани въпреки решението да се произвеждат избори при всеобщо и пряко гласуване (Таблица 10)

Очевидна бе волята да се ограничи максимално и по принцип възможността за действие на президента Желев в юридически план и по този начин да се ограничи и потенциалното му политическо влияние. 

Ако внимателно анализираме въпросните текстове, ние си даваме сметка, че в конституцията от 12 юли 1991 година президентът на републиката, който вече се избира при всеобщо и пряко гласуване, не е например гарант на „суверенитета и интегритета на страната”, както беше преди, тъй като тази функция сега се изпълняваше от въоръжените сили на България[6]

В контекста на глобална политическа несигурност в онези години (и вътрешна и външна), тази разпоредба е доста смутителна. Президентът не е вече и един от гарантите на ”зачитането на Конституцията, на законите, на правата и свободите на гражданите”, той вече не гарантира „нормалното функциониране на държавните органи”

Отказът да се формулират експлицитно тези правомощия в новата конституция е изненадващ, тъй като определени правомощия, формулирани в различни текстове на Конституцията, му дават по същество право да упражнява и тези функции. Той е върховен главнокомандващ на въоръжените  сили,  председателства заседанията на Националния консултативен съвет за сигурност и в случай на минимален конфликт  може да взима спешни решения. Той има право да сезира Конституционния съд и има право на отлагателно вето. При политическа криза той може да назначи служебно правителство и т.н. 

Според нас става въпрос за особена редуцираща стратегия на текста в неговите формални и символични елементи. Твърде краткосрочният интерес на бившите комунисти бе да отрежат максимално потенциалните възможности на президента Желев за политически маневри. 

Полша и Румъния, в замяна на това, открито се стремяха към глобално дефиниране на функциите на президента на републиката, към прецизно фиксиране на онова, което Ж. Конак нарича „деонтология на функцията[7] по повод  на член 5 от конституцията на Петата република. Именно този подход ще разгледаме в следващите редове.

 


 

[1] Gérard Conac, commentaires sur l’article 5 dans: F. Luchaire & G. Conac, La Constitution de la République française, (2eme édition), Economica, p. 229. 

[2] Michel Lesage, «Les nouvelles configurations des exécutifs», in La démocratie constitutionnelle en Europe centrale et orientale. Bilans et perspectives, op. cit., p. 95. 

[3] On peut, également, faire remarquer que le mot «République» semble idéologiquement plus valorisant que le mot «Etat», déjà «corrompu» par le discours socialiste et encore trop ambigu pour le discours démocratique nouveau.

[4] Pour l’anecdote, on indiquera qu’au cours d’une visite d’Etat en Bulgarie, en janvier 1989, répondant à la question très directe d’un étudiant dans le grand amphithéâtre de l’université de Sofia, le Président François Mitterrand justifia ainsi le fait qu’il venait de remettre, à titre de réciprocité protocolaire, les insignes de la « Légion d’Honneur » à Todor Jivkov. 

[5] François Frison-Roche, «La table ronde bulgare», revue Communisme, n° 64, 2001, p. 123-141. 

[6] On peut signaler que l’article 8 de la Constitution polonaise de 1952 (faisant partie des dispositions maintenues en vigueur en vertu de la loi constitutionnelle du 17 octobre 1992) indiquait la même chose. La différence, essentielle, avec la Constitution bulgare consiste dans le fait que le Président polonais exerçait  concomitamment aussi ces fonctions (art. 28-2). Dans ces conditions, la fonction constitutionnelle de l’armée polonaise pouvait se concevoir différemment.

[7] Gérard Conac, commentaires sur l’article 5 dans: F. Luchaire & G. Conac, La Constitution de la République française, op. cit., p. 230.

 

 

Съдържание


 

 

Начална страница

Copyright 1998-2012 ®  OMDA Ltd. Всички права запазени

 Add to Google