Франсоа Фризон-Рош - Полупрезиденсткият модел

 

ГЛАВА III

ПРЕЗИДЕНТСКИ ИНСТИТУЦИИ „С ПРОМЕНЛИВА ГЕОМЕТРИЯ”

 

Като израз на властовите политически взаимоотношения полупрезидентската система в изследваните страни от посткомунистическа Европа се прояви наред с трудното възникване на партийната система (Глава I) и чрез смесените последици от основните ограничения (Глава II). Остава ни като цяло да изследваме зараждането на президентската институция и нейното влияние в политическия живот. С други думи, дали отношенията между нея и парламентарните мнозинства могат да доведат до значителни изменения, които позволяват да се подчертае особеността на този институционален модел спрямо класическия парламентарен модел, който често се предпочита на местно ниво. 

Както ще видим в тази глава, ние забелязваме промяната на взаимните влияния в зависимост от състава на парламентарните мнозинства. Така, ще се опитаме да докажем дали презиндетската институция в тези страни може да има “нагаждащо се измерение” и да обясним причините на едно такова преобразуване. 

В класическия парламентарен режим политическото влияние на президента на републиката е стеснено и той е принуден да действа в една относително ограничена сфера. Изпълнителната власт преди всичко се въплъщава в един орган – правителството, и в една личност – министър-председателят. Полупрезидентският институционален модел от своя страна изгражда един ярко изразен дуализъм в самата изпълнителна власт и най-общо можем да забележим много съществени изменения на политическото му влияние в зависимост от мястото, което заема президентът спрямо парламентарното мнозинство.

В рамките на това изследване на шестте европейски посткомунистически държави първоначално трябва да засегнем този въпрос в теоретичен план, тъй като предходни изследвания предложиха един обяснителен модел за повечето западноевропейски държави (Раздел 1). След това ще съпоставим здравите връзки на този модел с тези, които изследваме, като имаме предвид техните разновидности (Раздел 2)

Можем да отбележим, че ако полупрезидентският модел беше инструментализиран от своите радетели в началото на прехода с добре определената цел да се избегне преходът да се изроди в една форма на парламентарен екстремизъм, за десетина година обаче този модел породи промяна към уравновесена форма на управление. 

 

РАЗДЕЛ 1. ПРЕДЛОЖЕНИЯТ ТЕОРЕТИЧЕН МОДЕЛ 

Много анализатори в своите коментари представят еднозначно, но понякога и двусмислено, избраните чрез всеобщо пряко гласуване президенти в посткомунистическа Европа. Несъмнено повлияни от класическата парламентарна схема, в която президентът упражнява строго определени правомощия, анализаторите трудно успяват да уточнят с яснота ролята на президентите в това изследване, която може да варира според различните автори[1], в зависимост от времето, дадена личност или една възхвалявана способност (действителна или въображаема). Читателят е изправен пред чувството за двусмислица и неяснота, което се обяснява от разнообразието на невзетите под внимание фактори, но които могат да повлияят ролята на президента на републиката, както и от факта, че тази роля може да се измени в една много по-широка гама от тази, която се приписва на един парламентарен президент.

Трябва да подчертаем, че това разностранно и винаги недовършено представяне е също така дело на коментаторите в посткомунистическа Европа, които често искат да прикрият политическите двусмислици на произхода и нечистия политически аспект на изграждането на полупрезидентските институции в тези шест страни. Така напускаме сферата на научния анализ и се приближаваме по-скоро до стойностното оценяване, и дори до карикатурата. Впрочем, обхватът на политическите действия на президентите може значително да се изменя в страните, които въведоха полупрезидентския модел. 

Наблюдавайки “непознатата плеяда[2], М. Дюверже изгражда обяснителна таблица на няколко нива, в която въвежда две променливи, върху които се основава същността на механиката” на полупрезидентския модел: устойчивостта на парламентарното мнозинство и положението на президента на републиката спрямо това мнозинство (виж таблица 59). След като накратко представихме основните характеристики, въпросът, които трябва сега да си зададем е, дали тази “мрежа на преобразуване” е също приложима в посткомунистическите държави, и в каква степен може да бъде обсъдена, и дори леко изменена (Таблица 59).

 

§ 1. Системната мрежа на преобразуване 

В изследваните държави от посткомунистическа Европа избраният чрез всеобщо пряко гласуване президент управлява заедно с министър-председател, който се отчита пред парламента. С някои различия, разбира се, държавният глава играе роля, която не може напълно да се обясни нито чрез начина му на избиране (неговата легитимация), нито чрез повече или по-малко широкия обсег на конституционните му прерогативи. Обширността на тези изменения трябва да се потърси другаде, въпреки че успяхме да изследваме в тази научна разработка доста конституционни фактори, които вече могат да обяснят някои различия.

Опитвайки се да направи прогноза за западноевропейските страни, които Дюверже изследва, той изгради обяснителен модел, при който се операционализират две съществени обяснителни променливи: устойчивостта на парламентарното мнозинство и ролята на президента спрямо това мнозинство. Всъщност, правейки една двустепенна таблица, в която се пресичат тези две важни променливи, “можем да открием истинското място на президента на републиката във всички възможни ситуации”[3]. Така, в полупрезидентския институционален модел парламентарното мнозинство е най-важната част на политическата система: “Въпреки че се избира чрез всеобщо пряко гласуване и има значителни прерогативи, президентът в действителност не може да допълни това мнозинство, ако то липсва; но той трябва да го уважава, когато то съществува. По този начин не бива да му се опълчва, но може само временно да стори това, за да се опита да го разпусне под сегашната му форма и да го преструктурира. При особени обстоятелства той може да се опита да го сформира или да го “събори” чрез разпускане. После трябва да го приеме такова, каквото избирателите са го затвърдили или променили, или търпеливо да започне да го изгражда наново и да го поддържа, ако е също толкова мъгляво и крахко, както преди”[4]. 

В полупрезидентския модел, както и в парламентарния институционален класически модел, политическите партии се изграждат според две основни схеми: или политическите сили, съставящи парламента, достигат до създаването на истинско мнозинство (т.е. стабилно и хармонично,) или те са неспособни да сторят това. В политически план можем да определим едно такова парламентарно мнозинство като запазваща се по времето на цялата легислатура коалиция. Това мнозинство е стабилно дотолкова, доколкото партиите, които го съставят, намират съгласие относно съществените политически въпроси. Когато съществува такова мнозинство, то контролира дейността на парламента и често подкрепя правителството, което е излъчило. Връзката “правителство – парламентарно мнозинство” съставлява значителен властови блок, който преобладава в политическия живот до следващите избори, на които електоралното тяло се произнася – или като го санкционира с наказателен вот, като го принизява до състояние на опозиция, или като го връща отново в управлението. 

Доста обстойно изтъкнахме в началото на това изследване, че в политическата несигурност на прехода основните актьори на промените в шестте изследвани страни искаха да избегнат точно това, което можеше да им се стори като диктатура на парламентарното мнозинство. Това е причината, поради която те решиха да създадат президентски институции, чиито титуляри да се избират чрез всеобщо пряко гласуване, разполагащи с някои юридически правомощия за смекчаването на евентуалните екстремистки забежки на бъдещите парламентарни мнозинства. 

“Мрежата на преобразуване” на М. Дюверже има хоризонтални и вертикални “входове”, които са определени от точни променливи. Различните категории парламентарни мнозинства представляват хоризонталните входове, а вертикалните посочват мястото на президента спрямо тези мнозинства. 

Истинското парламентарно мнозинство има три разновидности: или то е съставено от една единствена партия, получила мнозинството от местата в парламента (така това мнозинство е монолитно. Дори с установените начини на гласуване в страните, за да използваме основно израза на О. Дюамел – “мажоритаризирана пропорционлност[5]” – рядко една партия може да получи такъв резултат. От изследваните страни само в България през 1994 г и 1997 г., както и в Литва през 1992 г.[6] забелязваме това); или парламентарното мнозинство е съставено от коалиция, в която една политическа партия превъзхожда останалите по броя на своите депутати (това забелязваме с течение на времето в Литва, Македония, Румъния и Словения); или едно парламентарно мнозинство може да бъде сформирано от една уравновесена коалиция, съставена от повече партии (от десетина години насам забелязваме точно това в Литва, Полша, Румъния и Словения). 

Възможни са и две други парламентарни положения: полумнозинството, както и пълното отсъствие на мнозинство. Разпознаваме полумнозинството само тогава, когато една партия се доближава до половината места в парламента, но без да успее да спечели повече от половината. Така тя се нуждае от чужда подкрепа, за да управлява, но или тази партия не успява да състави коалиция, като се възползва от положителното въздържание на няколко депутати, за да се задържи на власт, или тя управлява, като се основава, според случаите, на подкрепата на една или повече малки партии. Правителствата, основани върху полумнозинство, са изключително крехки. В изследваните страни правителството на Н. Вакаройу I в Румъния и това на Ф. Димитров в България се доближават до тази схема. Накрая, можем да се сблъскаме с отсъствието на мнозинство веднага след изборите или по време на легислатурата, когато една крехка коалиция се разпадне. Това се случи в България например в началото на деветдесетте години при управлението на Л. Беров и в Полша по време на правителството на Я.-K. Биелечки и Я. Олшевски. 

Вертикалните входове на “мрежата на преобразуване” съответстват на различните типове отношения, които президентът на републиката поддържа с мнозинството в парламента, като и тук променливите са добре определени. Президентът може да бъде политически ръководител на едно истинско мнозинство или лидер на едно полумнозинство. Той може да бъде също така и лидер на една от партиите в парламентарната коалиция или в полумнозинството. В таблица 59 по-горе той присъства в квадрат (1), когато мнозинството е монолитно, т.е. съставено от една единствена партия. 

Втората хоризонтална линия съответства на една инегалитарна коалиция, тъй като в нея има една доминираща партия. За да може да упражни власт, тази партия е длъжна да се съюзи с една или повече партии. Когато президентът на републиката управлява една доминирана в този тип коалиция партия или една от партиите в един приблизително уравновесен съюз, т.е. без надмощие между тях, той се нарежда в третата хоризонтална линия. И двете коалиции са уравновесени спрямо него, т.е. той не може да им налага своята воля, но все пак има известно влияние върху тях. 

Президентът може да се противопоставя на едно съставено парламентарно мнозинство. Той може да е лидер на тази политическа опозиция или просто да й принадлежи. Неговите възможности за действие са относително подобни и в двете ситуации. Обратно, тези негови възможности за действие са напълно различни, когато той е само член или симпатизант на мнозинството, а не негов лидер. Така президентът се нарежда в третия вертикален вход. 

Президентът също така може да бъде политически неутрален (четвърият вертикален вход). Това окачествяване се отнася за личностите без политическа принадлежност, или които желаят да са встрани от, ако не и над партиите. Тези президенти присъстват в първите четири хоризонтални линии [квадрати (13) до (16)], тъй като последният вход на петата хоризонтална линия и на четвъртата вертикална линия [квадрат (17)] разкрива мястото на неутралните президенти или политически ангажираните президенти без мнозинство в парламента. 

Тази обяснителна мрежа произтича от логиката на полупрезидентския институционален модел, при който реалните правомощия на президентите зависят едновременно от неговите юридически прерогативи и от взаимоотношенията му с различните типове мнозинства, които се сформират в парламента. Ако президентът е ръководител на мнозинството, то колкото повече това мнозинство е монолитно, толкова той е по-способен да контролира цялостта на процесите на изпълнителната и законодателната власт. Всъщност той може да прибави към конституционните си правомощия тези, които му дава неговият авторитет в мнозинството. Така министър-председателят се превръща в подчинен актьор, натоварен с прилагането на основния политически курс, който президентът на републиката е предложил на своя електорат по време на изборите. Колкото повече парламентарното мнозинство е обединено около президента, толкова по-значителен става неговият авторитет. В противен случай неговата позиция отслабва във възможността му за действие. 

Целта на тази обяснителна мрежа е да се изяснят основните възможни положения в държавите, въвели полупрезидентския модел. Разбира се, избраният термин във всяка ситуация за определяне мястото на президента на републиката трябва да се разглежда в зависимост от конституцията на тази държава, като се имат предвид нейните особености, постановените правни норми и тяхното прилагане, които на свой ред се изменят в зависимост от състава на парламентарните мнозинства и тяхното поведение спрямо президента. Терминът се сблъсква с недомлъвки, или дори с открити пречки, когато политическите партии, както и тези, които могат да формират мажоритарна коалиция, се противопоставят или искат да контролират политическата роля на президента. Нека не забравяме, че в изследваните посткомунистически държави повечето конституции задължават избраните президенти да замразят своето партийно участие, а това привидно ги задължава да останат встрани, независимо от това, че някои конкретни ситуации показват, че те могат да бъдат решаващи актьори в политическата игра. В края на краищата, тези страни имат само десетгодишен демократически опит в прилагането на полупрезидентския модел и нови ситуации могат да изникнат за в бъдеще. 

Също така трябва да имаме предвид факта, че президентите в посткомунистическа Европа разполагат с доста големи правомощия. Дори в случай на непризнаване на президента в качеството му на лидер на парламентарното мнозинство от неговата политическа тенденция, той разполага в повечето страни с възможността например да взима решения без приподписване. Това кратко припомняне на действителността показва, че разграничаването между отделните видове президентски прерогативи трябва да нюансира интерпретирането на президентската власт във всички квадрати в мрежата на преобразуване.

Използваните термини за окачествяване властта на президента на републиката съответстват на относително точни критерии. Чрез “напълно решителен” [квадрат (1)] се описва президентът, който е неоспорим лидер на едно монолитно мнозинство. Никоя друга политическа институция не може да затрудни способността му да определя главния курс на държавата. Той може да разполага също и с конституционните правомощия на министър-председателя, на правителството, както и на парламента, тъй като мнозинството, което му се подчинява, гласува нужните за реализирането на неговата програма закони. 

Когато президентът е ръководител на мнозинство, което обаче представлява коалиция с доминираща партия [квадрат (2)], или ако то представлява полумнозинство, неговото влияние се свързва с това на един “ограничен управник” [квадрат (4)]. Това се случва, когато той всъщност трябва да вземе под внимание позициите на своите съюзници в коалицията, с които той е длъжен да преговаря, за да поддържа сплотеността на коалицията. Властовите взаимоотношения са такива, че той остава, дори и да е ограничен, важен политически управник. Това се отнася за президентите K. Глигоров и Й. Илиеску. 

Ситуацията на “диархия” [квадрат (3)] разкрива положението на един силно ограничен в налагането на своите решения президент, дори и когато остане ръководител на политическото мнозинство като цяло, той е всъщност само ръководител на една единствена партия в уравновесена коалиция, съставена от две или повече политически движения. Той трябва да споделя властта си на вземане на решение до такава степен, че другите съставни части на парламентарната коалиция да му се подчиняват. Разбира се, може да съществуват и други случаи в зависимост от вътрешното равновесие на коалицията. 

Другото положение на “двувластие” [квадрат (17)] се среща в една различна ситуация, при която изпъква отсъствието на парламентарно мнозинство. В този случай президентът е длъжен да съблюдава известна политическа неутралност, за да не усложни ролята си на актьор, обвиняван например в пристрастие. Когато парламентарното и правителственото положение по определение е крехко и слабо, той може, в зависимост от конституционните си правомощия, да се намеси в самата изпълнителна власт. В този случай парламентът може да я блокира: ако не може сам да решава, парламентът може да попречи решенията да се вземат вместо него и ако не може да се намери съгласие относно цялостната политика и стабилно правителство,  парламентът може по всяко време да отправи вот на недоверие към правителството. В този случай президентът е принуден да даде тласък, да отправя критики и инициативи, но той не може да управлява сам, с изключение на това (като в българския случай), ако не сформира служебно правителство в очакване на нови избори. От друга страна, колкото повече парламентът е блокиран, толкова повече общественото мнение се обръща към президента на републиката, който като във фокус съсредоточава властта в един объркан и развълнуван политически пейзаж. 

На четвърто място, президентът може да бъде определен като “регулатор” [квадрат (5 до 8) и (13 до 16)]. Този термин показва, че президентът осигурява доброто функциониране на институциите и тяхното съответствие с нормите на Конституцията. В този случай президентът е относително второстепенен актьор в цялата политическа игра. Той може да упражнява единствено отредените му от Конституцията прерогативи. Доколкото тя  може да го постави в известна изолираност, той трябва да се задоволи с изпълняването на стриктно изброени функции. Не бива да пропуснем да споменем, че това е една от функциите, която учредителната власт в изследваните европейски посткомунистически страни искаше президентът на републиката да изпълнява. Независимо от това, ще забележим, че в случай на парламентарно разцепление, правото на президентско вето може да се окаже мощно средство. 

Петото и последно положение в мрежата на преобразуване показва, че президентите могат да упражняват една чисто “символична” функция [квадрат (9 до 12)]. Всъщност това положение се отнася единствено до президентите, които са членове или симпатизанти на дадена мажоритарна или по-мажоритарна партия. В този случай партията разполага с истинско влияние върху президента и го използва за своите цели. Той представлява само една безлична институция, тъй като министър-председателят е ръководител на парламентарното мнозинство. Партийната дисциплина като цяло го кара да се огъва пред нейните директиви и тези на нейния лидер. Ще забележим, че тази категория от президенти се среща доста често в изследваните страни. 

Въпреки че тази мрежа на преобразуване е интересна по своята същност, тя има няколко недостатъка и може леко да бъде подобрена. Независимо от това обаче, тя съхранява, такава каквато е, своята познавателна стойност.

 


 

[1] James Mac-Gregor considère, par exemple, les pouvoirs du Président bulgare comme les plus importants en Europe post-communiste (dans The presidency in East central Europe, RFE/RL Research Report, 3 (2) du 14 janvier 1994, p. 29 alors que Matthew Shugart et John Carey indiquent que la présidence bulgare est l’une des plus faibles d’Europe de l’Est (dans Présidents and Assemblies : Constitutional design and electoral dynamics, Cambridge University Press, 1992, p. 155.

[2] M. Duverger, Echec au roi, op. cit., p. 17-136. C’est ainsi qu’il appelle son échantillon de sept pays d’Europe Occidentale, à savoir l’Autriche, la Finlande, la France, l’Irlande, l’Islande, le Portugal et l’Allemagne de la République de Weimar.

[3] Ibid, p. 89.

[4] Ibid, p. 90.

[5] Olivier Duhamel, Droit constitutionnel, 2. Les démocraties, Le Seuil, 2000, (3ème éd.), p. 41.

[6] Voir les resultants électoraux par pays dans l’annexe n° 1 de cette etude.

Съдържание


 

 

Начална страница

Copyright 1998-2012 ®  OMDA Ltd. Всички права запазени

 Add to Google