Франсоа Фризон-Рош - Полупрезиденсткият модел

 

 

§ 2. Съществуващите ресурси на периферните правомощия 

В своите анализи и коментари относно новите държави в посткомунистическа Европа коментаторите обикновено забравят да засегнат един все пак съществен въпрос, отнасящ се до това, което можем да наречем периферните правомощия на президентите. Под “периферни правомощия” разбираме, от една страна, контрола върху една или повече служби за разузнаване, а от друга, председателството на една институция от типа “Съвет по национална сигурност”.  

Тези периферни правомощия не се числят към точно и ясно определените от Конституцията правомощия, тъй като не са веднага доловими във влиянието на президента. Би било все пак грешка при оценяването, ако пренебрегнем този феномен под претекст, че на Запад този тип правомощия са повече или по-малко институционализирани в полза на самото правителство или отсъстващи от палитрата на възложените на президентите правомощия в класическия парламентарен режим. 

В западните страни, т.е. тези, където институционалният полупрезидентски модел се установява, един стар демократичен метод осигуряваше нормалното функциониране на контрола върху службите за разузнаване и така се установи едно известно равновесие. Изследванията по този проблем са малко във Франция[1]. В Европейските посткомунистически държави една често приглушавана и понякога жестока борба се разрази в началото на прехода, за да раздели или напротив, да монополизира тези значителни средства на информация, т.е. властови рерурс. 

Що се отнася до председателстването на институция от типа “Съвет по национална сигурност”, тя е преди всичко и най-вероятно допълнително доказателство, че отделните учредителни власти искаха да отредят на президентите не просто едно символично място в институциите. Чрез използването на този втори периферен ресурс президентите бързо разбраха, че можеха значително да разширят правомощията и обсега си на политическо влияние. 

В зависимост от времето и своите политически способности президентите успяха да използват тези лостове на властта с различен успех. 

В това изследване не искаме да изтъкнем едно явление, което впрочем определяме като странично, а да го отличим като особеност, която показва, че полупрезидентският институционален модел в посткомунистическа Европа най-накрая е пригоден, за да позволи на президентите да разполагат с известна политическа автономия и власт.

 

* Хипотетичният контрол върху службите за разузнаване 

От самото начало на прехода към демократичната система въпросът за контрола на службите на старата тоталитарна система се постави с такава острота, че те бяха счетени за въоръжената ръка на партията и бяха доказали своята способност да вредят. Тези служби представляваха едно от основните средства на диктатурата и по този начин залогъг за значителна власт по време на прехода. Няма да преувеличим, ако кажем, че можехме да забележим в самите антикомунистически опозиции истинска параноя относно тях, т.е. що се отнася до подслушванията [2]. Това е всъщност един от засегнатите от опозиционните движения въпроси по време на обсъжданията на различните кръгли маси и техните програми включваха събарянето на някои от тях (вътрешното политическо разузнаване) и изискваха стриктен контрол върху други (външното разузнаване и контрашпионажа). 

В цялостната обстановка на несигурност от началото на прехода властта не беше само институционална. Нейната действителност и резултати зависеха от наличната информация, както и от способността за изпреварване на реакциите на полическия противник, т.е. умението той да бъде манипулиран. От десетина години насам във всички европейски посткомунистически държави реформата на службите за разузнаване присъстваше в дневния ред на всички правителства (както леви, така и десни). Общо взето от 2000 г. насам, когато се уточни приемането в НАТО, нагодените към това, което във Франция наричаме “англо-саксонски подход” [3] демократически реформи, изпревариха по възможно най-добрия начин техническите опити за тяхното използване от страна на правителствата, които следваха едно след друго или от институциите, които ги контролираха[4]

Но тъй като целта на това изследване не е да се захващаме с разсъждения относно реформите на посткомунистическите служби за разузнаване, бихме могли по-скоро да подчертаем, че в рамките на полупрезидентския модел два институционални органа можеха да претендират за тяхното управление и използване: президентската институция и Министерският съвет. Тъй като феноменът на институционалното съжителство се затвърди, въпросът за действителния контрол върху разузнавателните служби се превърна в основен проблем за политическите ръководители, тъй като много бързо актьорите го разпознаха като залог и средство за власт[5]. Президентите не се поколебаха да разполагат по един или друг начин с този контрол и можем да кажем, че някои страни от това изследване отстъпиха място на влиянието на президента[6] в тази сфера. Първият въпрос, който можем да си зададем, е защо повечето президенти в посткомунистическа Европа имаха този контрол. В класическия парламентарен режим един такъв властови лост никога не е в ръцете на президента, дори и частично.

В Македония например съществуват две служби за разузнаване: Агенция за разузнаване, която пряко зависи от президента, и създадената през 1995 г. Дирекция по сигурността и контраразузнаването, която е под контрола на министъра на вътрешните работи, т.е. министър-председателя и правителството. Можем да предположим, че координиращите действия можеха да бъдат противоречиви, дори антагонистични, когато двете глави на изпълнителната власт не принадлежат на един и същи политически лагер. Точно такова беше положението с президента К. Глигоров след 1998 г. и остава в сила за президента Б. Трайковски след идването на власт през ноември 2002 г. на социалистическия министър-председател Б. Червенковски. Можем да отбележим, че това разделение на контрола над македонските служби за разузнаване се осъществи по време на управлението на К. Глигоров – тогава, когато се знаеше, че опозицията, рано или късно щеше да е в състояние да се възползва от смяната във властта. В контекста на прикрита война, която на времето се зараждаше в Македония, привидно президентът не искаше да остане сляп и глух, ако все някога правителството, което не го подкрепяше, решеше да го маргинализира, като прекъсне всичките му източници на информация. 

В Румъния опозицията обвини президента Й. Илиеску в това, че се беше възползвал от подкрепата на старата тайна полиция, La Securitale, не само за да спечели властта след екзекуцията на  Н. Чаушеску, но и да я запази през следващите месеци[7]. Обществото беше толкова травмирано от тази постъпка, че учредителната власт (главно тази на Фронта за национално спасение) счете за нужно да впише в Конституцията начина за избиране на бъдещия директор на разузнавателните служби (член 62[8]). Все пак можем да отбележим, че ролята на президента в това назначаване не бива да се пренебрегва[9], но съществуваше една двусмислица, тъй като румънското разузнаване (гражданско и военно) бързо беше разделено на седем отделни дирекции, три от които под прекия контрол на Висшия съвет по отбраната, оглавяван от президента. Последната конституционна реформа, приета чрез референдума от 19 октомври 2003 г., пояснява, че занапред парламентът ще избира директорите на службите за разузнаване, но винаги по предложение на президента. 

Във всички комунистически режими службите за разузнаване все пак бяха поставени под контрола на Съвета на министрите. Както вече споменахме, комунистическите власти в страните от нашето изследване създадоха президентски институции, за да си запазят способността за действие по време на самия преход. Тези власти решиха да предоставят на президента контрола върху службите за разузнаване. Генерал В. Ярузелски, както и президентът П. Младенов например щяха да разполагат по този начин със средства за информация и действие, които им позволяваха – поне можеше да се надяват – да не губят представа за политическата действителност и да действат със всички нужни помощни средства в процеса на взимане на решения. От друга страна, какъвто и да бъде изходът от преходния период, беше изключено те да оставят такъв властови ресурс в ръцете на подкрепената от западните държави опозиция. В напрегнатия контекст от началото на деветдесетте години едно такова твърдение не е лишено от смисъл. Но “нежните революции” в посткомунистическа Европа не се осъществиха в желаната от тогавашните комунистически власти посока и много бързо партийните президенти трябваше да отстъпят мястото си на други нови лица от опозицията. Вече не беше възможно да им се отнеме този съществен властови лост и президенти като Л. Валенса и Ж. Желев всъщност наследиха този властови ресурс, а не си го присвоиха. 

Българският пример е показателен в това отношение. Решението да се прехвърли контролът върху две от главните служби на държавния глава също така целеше да се защитят интересите на реформаторите от комунистическата партия, които на 10 ноември 1989 г. чрез държавния преврат “събориха” бившия генерален секретар на партията Т. Живков. Те можеше да се страхуват не само от това тези служби да се обърнат срещу тях или да се опитат да ги уязвят, но и желаеха да съхранят за свое ползване многобройната информация, която тези служби криеха относно икономическата престъпност и корупцията, която властваше в многобройните мрежи на властта[10]. Тези служби също така бяха натоварени със заобикалянето на различните технологични ограничения, поставени от западните държави, и бяха изградили паралелни търговски структури, представляващи доста важен финансов потенциал. Някои партийни ръководители виждаха в това залог за съществена икономическа власт, която трябваше да защитават[11].

Българската демократическа опозиция по неволен начин им улесни задачата, тъй като поисквайки (и получавайки приблизително лесно) разпускането на шестото ведомство на Държавна сигурност, което всъщност представляваше политическа полиция естествено, но което също така беше нагърбено с борбата срещу корупцията в апарата на властта, опозицията до голяма степен улесни укриването (и бъдещото манипулиране) на различни информации и съюзи цяла квалифицирана група в полза на бившата комунистическа партия, интересите на номенклатурата[12] и на “грабителските елити”. 

От началото на деветдесетте години комунистическата партия прехвърли външната разузнавателна служба и тази на защитата правата на личноста под контрола на държавния глава[13], т.е. под отговорността на П. Младенов, който беше принуден да подаде оставка през юни 1990 г. Като титуляр на президентските правомощия след избора си от Великото народно събрание, лидерът на опозицията, Ж. Желев бързо си даде сметка за предизвикателствата, които представляваше този пряк контрол. Той установи преди всичко, че ръководствата на тези служби бяха враждебно настроени към него и не го информираха[14]. През септември 1991 г. той лиши директора на Службата за външно разузнаване от неговите функции с мотива, че не го осведомява, и назначи неговия приемник с декрет[15]. Няколко месеца по-късно, през февруари 1992 г., същото сполетя и директора на Службата за защита правата на личността и неговите двама заместници, които бяха уволнени[16] и заместени с президентски декрети. 

На времето отношенията между президента, министър-председателя и Съюза на демократичните сили (СДС) бяха изострени и въпросът относно контрола върху службите беше в основата на един политически конфликт. Два месеца след като Народното Събрание беше приело първия закон за Службата за национална сигурност и беше приело тя да бъде поставена под ръководството на президента, но контрилирана от парламента, директорът на Службата за външно разузнаване публично заяви, че един от съветниците на министър-председателя беше замесен в трафик на оръжия в съседна страна. Скандалът дотолкава се разрасна, че парламентът трябваше да заседава при затворени врата, за да излуша замесените в него лица. Политическото използване на този доста изненадващ скандал предизвика голяма правителствена криза, която в крайна сметка доведе до падането на правителството на Ф. Димитров[17]. Въпреки че не разполагаха с никакво доказателство, някои политически врагове на президента Ж. Желев не пропуснаха да подчертаят факта, че краят на тази криза беше засилил по-скоро позицията на президента за сметка на тази на министър-председателя и че службите за разузнаване бяха изиграли пряка роля в дестабилизирането на правителството. 

В другите европейски посткомунистически държави ефективният контрол върху службите за разузнаване беше предмет на многобройни разисквания, реформи и вътрешни преструкрурирания, чиято цел беше свързана по-скоро с политическата власт, която ги контролираше, отколкото с тяхната цялостна реорганизация. Инициирана от Алианса на демократическата левица, скорошната реформа на Бюрото за защита на Държавата (UOP) в Полша се насочваше по-скоро към създаването на две структури, пряко поставени под контрола на министър-председателя. В тази държава не можем да пренебрегнем все пак ролята и правото на контрол на Съвета по национална сигурност, който се занимава с вътрешната и външната сигурност и който се ръководи от президента. Що се отнася до Литва, законът за държавната сигурност ясно заявява, че Ведомството на държавната сигурност се отчита както пред Сейма, така и пред президента[18]. Тези няколко сведения показват, че службите за разузнаване винаги са били смятани за властови средства и че президентите в изследваните страни дори и днес се надяват да разполагат с тях, за да упражняват своите функции. 

В края на този доста кратък анализ относно контрола на този властови ресурс от страна на президентите, който съставляват службите за разузнаване, и който някои определиха като “последното наследство на Студената война[19]”, могат да се направят две уточнения. Първоначално прехвърлянето на службите за разузнаване на президентите е резултат от проявата на политическа воля на актьорите на прехода: президентите бяха призвани да бъдат контравласт и трябваше да разполагат със средства за информация и влияние. Вроденият произход на този възглед за ролята на президентите и на правомощията, които им бяха отредени, ни отдалечава значително от концепцията за класическия институционален парламентарен модел. 

Хипотезата, която доказваме в цялото изследване, се засилва от една допълнителна характеристика, на която ще обърнем внимание в следващите редове. Тя засяга председателстването на една институция от типа “Съвет по национална сигурност”.


 

[1] Voir l’ouvrage collectif, Le renseignement. Etat de droit, raisons d’Etat, les usages du secret, Les cahiers de la sécurité intérieure, IHESI, n° 30, 4è trimestre 1997, 316 p. et François Thullier, L’Europe du secret, mythes et réalité du secret politique interne, La documentation Française- IHESI, 2000, 267 p.

[2] Au cours des négociations de la table ronde bulgare, malgré les précautions prises, les réunions du ‘Conseil de coordination » de l’Union des forces démocratiques étaient manifestement écoutées par la Sécurité d’Etat (Darjavna Sigurnost) pour le compte de la délégation du parti communiste. Celle-ci était donc informée à l’avance des positions et dés stratégies de l’opposition tout en étant obligée de réagir comme si elle ne savait pas. Plusieurs années après, Pétko Siméonov, l’un des principaux leaders de l’UDF à l’époque, a dressé avec humour le tableau d’une telle scène dans son ouvrage essentiel sur la transition bulgare : 1989-1990 Goliamata promiana (1989-1990 Le grand changement), éd. Otetchestvo, 1996, pp. 88-97. (Voir cet extrait en annexe).

[3] C’est-à-dire, selon le député Bernard Carayon, « soumettant les services au contrôle permanent et pointilleux du Parlement ». Voir B. Carayon, rapport spécial. Premier ministre-Secrétariat général de la défense nationale et renseignement, n° 256, annexe 36, 16 octobre 2002, p. 5. On peut noter ) cet égard, qu’en France, il a fallu attendre 2002 pour qu’un rapport parlementaire soit consacré aux services de renseignement (ibid. p. 6) La « transparence » étant, désormais, de mise en Europe post-communiste, on peut trouver, via Internet, une présentation générale des services de renseignement avec le nom de leur directeur et même, parfois, leur adresse E-mail… Pour la Bulgarie, voir par exemple, www.mvr.bg/mvr-eng/struct/nss.html

[4] Voir à ce sujet la dépêche AFP de mai 2002 :  « Pologne : la diète adopte une réforme des services spéciaux », dépêche 0187 POL / AFP-LO-89. Concernant toujours la réformes en Pologne, on peut se reporter au « POlish news bulletin » du 26 mai 2002 : « Le nouveau patron de l’UOP confirmé dans ses fonctions ».

[5] Sur le contrôle parlementaire des services de renseignement dans certains pays d’Europe post-communiste, on peut se reporter au document de l’Assemblée de l’Union de l’Europe Occindentale : Sierens, Kestelijn, (Rapporteur), « Le contrôle parlementaire des services de renseignement dans les pays de l’UEO. Situation actuelle et perspective de réforme », rapport n° A/1801, 4 décembre 2002, 22 p. (accessible sur le site: http://assembly.weu.int )

[6] A titre de comparaisonm on peut signqler qu’en France, aux termes du décret du 20 avril 1989, le SGDN (placé sous l’autorité du Premier ministre) assure le secrétariat du Comité interministériel du renseignement qui assure l’orientation et la coordination des services de renseignement et élabore à cette fin un plan national de renseignement, soumis au Président de la République.

[7] Tony Verheijen, Constitutional pillars for new democraties. The cases of Bulgaria and Romania, DSWO Press, Leiden University, 1995, p. 176.

[8] Art. 62 : […] « 2. Les Chambres se réunissent en séance commune pour : […] g) nommer sur proposition du Président de la Roumanie, le directeur du service roumain de renseignement et exercer le contrôle sur l’activité de ce service. […]. »

[9] Au début de la transition roumaine, le directeur du « Service d’information roumaine », M. Magureanu, fut nommé par le Président I. Iliescu avant l’adoption de la nouvelle Constitution. Malgré les demandes répétées du Parlement, cette nomination ne lui fut jamais présentée pour être, en quelques sorte, « constitutionnalisée » (exemple cité par T. Verhejen, ibid., p. 177).

[10] La première structure dissoute fut notamment l’ « OuBO » qui s’occupait de servir la plus haute nomenklatura du Parti.

[11] Le « cas » slovène, dans lequel le service de renseignement intérieur (VIS) gérait des casinos sur la frontière italienne s’inscrit dans la même logique. Voir Konstantin S. Pavlowitch, « La Slovénie en 1993. Ombres et lumières », L’Europe centrale et orientale (sous la direction de E. Lhomel et T. Schreiber), La documentation Française, 1994, p. 221.

[12] « Report : The secret services », Bulgarian Examiner, (XXI Century Foundation), n° 6, 1994, p. 43-58.

[13] On peut signaler que l’opposition proposait lors des négociations de la table ronde et dans son programme politique que les « services » de renseignement, extérieurs et intérieurs, soient sous le contrôle du Conseil des ministres et qu’un « service de protection de la Constitution » soit sous le contrôle de l’Assemblée. A l’époque, elle pensait évidemment remporter les futures élections et ainsi « contrôler » ces services par l’intermédiaire du gouvernement.

[14] C’est par la radio que le Président de la République apprit, par exemple, la tentative de coup d’état à Moscou. Ces faits sont relatés dans Jeliou Jelev, Bulgarie, terre d’Europe. La politique étrangère de la Bulgarie post-communiste, op., cit., p. 121.

[15] En vertu des articles 98-7 et 102-3 de la Constitution, c’est-à-dire, principalement, sans que ce décret soit contresigné par le Premier ministre. Celui-ci ne contestera d’ailleurs pas sa validité devant la Cour constitutionnelle. Voir à ce sujet : Roumiana Kolareva, « Division of powers in Bulgaria » (working paper), Sofia, 1993, p. 11.

[16] « Report : The secret services », Bulgarian Examiner (XXI Century Foundation), n° 6, ibid.

[17] Les premières années de la transition ont été fertiles en rebondissements divers et, même avec quelques années de recul, il est difficile de porter un jugement sur ce « contrôle » des services de renseignement qui furent « instrumentalisés » par le pouvoir politique autant, certainement, qu’ils le manipulèrent.

[18] Loi de programme sur la sécurité nationale (Law on the basics on national security of Lithiania), promulguée le 1er novembre 2000 (chapitre 20); accessible (en amglais) sur internet: www3.1rs.lt

[19] Emil Tsenkov, « reforming the security sector : Bulgaria is facing its ultimate cold war heritage », Southeast European Times, 22-04-03 (site: www.setimes.com/html_text_only2/english/030422-EMIL-001.htm ).

 

Съдържание


 

 

Начална страница

Copyright 1998-2012 ®  OMDA Ltd. Всички права запазени

 Add to Google