Франсоа Фризон-Рош - Полупрезиденсткият модел

  

ГЛАВА I 

ИЗБОРЪТ ПРИ ВСЕОБЩО И ПРЯКО ГЛАСУВАНЕ КАТО МНОГОЗНАЧЕН ИНСТРУМЕНТ ЗА РЕГУЛИРАНЕ НА ВЛАСТТА В ПЕРИОДА НА ПРЕХОДА  

 

Анализирайки генезиса на президентския избор чрез всеобщо и пряко гласуване, изследователят е силно впечатлен от противоречивостта на тази опция, която не се вписва нито в декларираната парламентаристка ориентация на конституциите, нито, a fortiori, в някаква заявена воля за превръщането на президентската институция в ключова институция на бъдещата система. Извършената a posteriori реконструкция на събитията, която разглежда избирателната система за президентските избори като осъзнат стремеж за консолидиране на легитимността на президента чрез народен вот, твърде много прилича според нас на някакъв вид етноцентристка представа за процедурата, в резултат на което дълбоката мотивация за подобен структуроопределящ избор би трябвало да се търси другаде. Естествено, десет години след изработването на конституциите политическата логика на избора на президента чрез всеобщо и пряко гласуване е оперативна и легитимността на избраника се превръща в съществен критерий; в началото предпочитанията към тази избирателна система не се основаваха на този силен аргумент, свързан с народния вот, а се подчиняваха на непосредствените интереси на действащите лица на прехода, които сред общата несигурност на онези години смятаха, че е абсолютно необходимо да неутрализират различните конкуриращи се власти (президент и парламент), като изключат всяка взаимозависимост и им гарантират относителна взаимна автономия. След подобен подход вече е излишно да се смесват реторичните декларации, които легитимират символично демократичните корени на властта с реалната политическа мотивация на политическите актьори на прехода и тяхната стратегия да завоюват, да задържат, дори да монополизират властта. 

На пръв поглед както общите правила на избора, така и продължителността на мандата, условията за издигане на кандидатурите и изборните процедури са сякаш очевиден резултат на някакъв институционален миметизъм. Ние все пак решихме да представим кратко описание на тези фактори в първия раздел на тази глава, тъй като те съдържат в себе си, отвъд някои организационни невинни характеристики, и категорични елементи, илюстриращи волята за ограничаване и за направляване на политическата игра. Многобройни мерки бяха създадени ad hominem като директна заемка от чуждестранен опит, свързан с проблемите на прехода и подлежащ на възпроизвеждане в друга среда. 

Същото се отнася и до правилата, свързани с възможните несъвместимости, с невъзможността за изпълнение на функциите, с временно изпълняване на функциите или заместване на президента – тези правила също се вписват в логиката на по-горе споменатия миметизъм, въпреки че сред някои от новосъздадените процедури биха могли да се идентифицират нескрити желания за ограничаване на президентската власт на фона на други доста сериозни правомощия. Доста интересен е българският казус, отнасящ се до невъзможността за изпълнение на функциите и съответно до временното им  изпълняване: създава се пост вицепрезидент, нещо доста странно в рамките на деклариран парламентарен режим. Подобна структура би могла да бъде обяснена единствено като резултат от постигнат политически компромис, вероятно в рамките на дискусиите на проведената Кръгла маса. Тази юридическа странност за един парламентарен режим в крайна сметка трайно се капсулира в действащите и до днес институции с особения статут на „допълнително попълнение”, което би могло да се оприличи, относително, разбира се, на структурата на президентския режим в САЩ (Раздел 1). 

Подобна двусмисленост откриваме и сред правомощията на всички функции на държавен глава. Някои конституции са доста прецизни в дефиниране на определени права на президента на републиката, но други съдържат необясними неясноти, сякаш отсъствието на категорична яснота е съзнателно търсено и отразява недоверие (Раздел 2). 

Що се отнася до механизмите за търсене на отговорност  на президента, възприетите процедури отговарят на нормите в действие в Западна Европа (преди всичко на принципите, залегнали в германската конституция) и въпреки всичко съществуват двусмислия. По принцип, конституциите отбелязват, че в рамките на определен мандат президентът има имунитет и  привилегия по отношение на юрисдикцията. Бихме могли все пак да си зададем въпроса дали формулировките на тези права не напомнят прекалено силно терминологията, свързана с отговорността на правителствата пред парламента в рамките на бившия комунистически режим (Раздел 3).  

 

РАЗДЕЛ 1. ПРЕЗИДЕНТСКИЯТ СТАТУТ КАТО ВЯРНО ОТРАЖЕНИЕ НА КОНЮНКТУРНИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

В момента, в който Съветският съюз реши да не поддържа със сила тоталното си господство върху страните от посткомунистическа Европа, действащите там режими бяха обречени на промени – в по-дълъг или по-кратък период от време. Преходът или, иначе казано, несигурното бъдеще, което се  очертаваше пред тях, често се оказваше в плен на обстоятелства и личности, които се опитаваха да канализират развитието му. Специалистите по политически преходи единодушно твърдяха, че тези периоди се характеризират с високо ниво на несигурност[1] и със силна зависимост от политическото поведение на определени действащи лица – или по-точно от тяхната натрапчива воля да оживеят. Тези фактори изместваха всяко рационално пресмятане на възможностите в по-дългосрочна перспектива. 

Интересно е да се комбинират тези две перспективи: глобалният контекст на несигурност и ролята на политическите актьори. Изглежда ни съвсем разумна хипотезата, че настояшите институции в нашите страни от посткомунистическа Европа много по-често са били резултат от направлявани политически промени, подчиняващи се на волята на определени политически играчи, отколкото акт на съзнателен, a priori юридически избор. Решението за избор на президента на републиката чрез всеобщо и пряко гласуване  по-скоро отколкото от парламента или предпочитанията към определен тип избирателна система според нас отлично се вписват в този анализ и ние ще го докажем.  

 

§ 1. Варианти на реформаторски институционални политики и на конститутивни институционални политики 

При изследване на решенията, свързани с разработването на нови институционални политики, би трябвало да се различават „реформаторски институционални политики”[2], предопределяни от несигурни преговори (кръглите маси) и „конститутивни институционални политики”[3], разработвани обикновено след първите свободни избори, присъждащи на всеки от политическите действащи лица различни правомощия за преговаряне. 

Решенията, които са в основата както на публичните реформаторски политики, така и на публичните конститутивни политики, винаги са се оказвали предопределени (в посткомунистическа Европа) от две основни променливи величини: силата или слабостта на комунистическите лидери в преговорите с опозицията и тяхната възможнсот да предвидят шансовете си, положителни или отрицателни, при бъдещите парламентарни избори. С помощта на тези две променливи величини биха могли да се очертаят три вида типови  ситуации.

Първият тип ситуация се очертава, когато комунистическите лидери имат, от една страна, достатъчно власт, за да наложат или за да договорят благоприятни за тях институционални правила, отнасящи се до началото на процеса на промени, и от друга, достатъчно основание за оптизмизъм по отношение на бъдещите изборни резултати; в подобен контекст те проявяват интерес към онези реформаторски и конститутивни политики, които предпочитат еднокамарен парламент и мажоритарна избирателна система. Това беше всъщност – с упора върху завещаните от комунистическия режим институционални схеми, едно ново начало (повече или по-малко демократично) на съществуващите и преди институции с няколко дребни промени. Македония е илюстрация на тази типова ситуация[4].

Вторият тип ситуация се очертава, когато комунистическите лидери нямат достатъчно капацитет, за да наложат гледната си точка и трябва да договарят истински компромис с опозицията или когато въпреки добрия капацитет за преговори те са по-скоро песимисти по отношение на електоралното си бъдеще. В този контекст те предпочитат изграждането на разделени политически институции – президент, когото парламентът не избира, и двукамарен парламент. Те проявяват предпочитание по-скоро към пропорционална избирателна система, за да съхранят представителството, което е благоприятно за тях. Стратегията се основава на стремежа им да увеличат шансовете си на достъп поне до определени лостове на институционалната власт. Тази ситуация би могла да бъде индентифицирана, в различна степен, в България, Литва, Полша и Словения[5].

Третият тип ситуация се очертава в страни, където комунистическите лидери се оказват в невъзможност да договарят каквото и да е (защото са били изтласкани или елиминирани) и където носителите на новата власт, които канализират процеса на преход, са оптимисти по отношение на бъдещите си изборни победи. Те естествено налагат онези институционални решения, които им се струват най-благоприятни за тяхното бъдеще. В този контекст, поведението на управляващите не се вписва в стратегиите, представени от  нашата работна хипотеза. Те се ориентират към решения, които ще им  позволят да останат на власт при възможно най-добри условия. Румъния е илюстрация на този тип ситуация[6]

В рамките на нашия корпус Македония е страната, която най-много отговаря на първия тип ситуация. Македония декларира своята независимост в рамките на Федеративна република Югославия на 25 януари 1991 година и незабавно  К. Глигоров, който бе осъществил цялата си професионална кариера в Лигата на югославските комунисти, организира своето избиране за президент от парламента (27 януари 1991 г.)[7]. Едва на 17 септември се провежда референдум за независимостта и на 21 септември тя бе прокламирана официално. Едва след това, на 19 ноември 1991 година, бе гласувана конституция, като бе одобрен проектът, разработен от президента К. Глигоров.[8] К. Григоров бе не само баща на независимостта, но и баща на Конституцията, която той разработи с група съветници, черпейки вдъхновение от различни текстове, някои от които твърде остарели, например конституцията на Бавария от 1946 година[9]. Тези няколко исторически факта напомнят почти ексклузивното влияние на бившите политически лидери, които чрез набързо разработен и приет конституционен текст продължават да управляват в духа на принципите на бившите режими.  В този случай става въпрос за паралелно осъществяване на реформаторски и конститутивни политики, това е вярно, но липсва организизрана и достатъчно автентична опозиция и преговорите се оказват излишни. 

Вторият тип ситуация се илюстрира от България, Литва, Полша и Словения. В тези страни комунистическите лидери бяха принудени да преговарят с относителна лекота с една опозиция, която проявяваше често борбено упорство. 

В България например споразуменията от Кръглата маса постановиха прилагането на реформаторска политика, чиито два най-съществени аспекта бяха изменение на текста на конституцията от 1971 година с цел нейното принципно декомунизиране и създаването на Президенство, чийто президент трябваше да бъде избран от недемократичния в онези години парламент. Преговарящите се споразумяха и за провеждането на първите многопартийни избори чрез прилагането на смесена избирателна система: едната половина  от местата трябваше да бъдат гласувани по мажоритарна система, а другата  - по пропорционална с избирателен праг от 4%. От теоретична гледна точка  твърде слаби бяха шансовете за отстраняване на бившите лидери от властта. 

В Полша поведението на комунистите бе предпазливо и смутително едновременно. От предпазливост те договориха, като начало, едни частично демократични, „състезателни” избори, тъй като запазиха за себе си близо 65% от местата в парламента. „Солидарност” отстъпи под натиска на комунистите и прие този твърде благоприятен за опонентите избирателен режим на Кръглата маса през 1989 година преди всичко от страх от съветска интервенция в страната[10]. Комунистическите лидери бяха решили освен това да взривят съществуващите властови центрове, създавайки втора камара, Сената, и  Президенство със съществени правомощия, тъй като те предопределяха тази позиция за един от техните – генерал Ярузелски. Изненадващо е, че по онова време те проявяват странен оптимизъм по отношение резултатите на предстоящите избори. В стремежа си да укрепят евентуалната победа, те въвеждат мажоритарна система, която впоследствие ги тласка към истинска задънена улица. 

В Литва комунистическите лидери предприемат доста специфични мерки. Страната трябваше преди всичко да се отдели от СССР. Важно е да се напомни този факт, за да се даде възможност за по-добро осъзнаване на процеса в неговата глобалност. И наистина, на 21 декември 1989 Комунистическата партия на Литва успява да се откъсне от КПСС. Законодателни избори бяха организирани на 24 февруари 1990 година, които завършиха с победа на движението “Sajudis/Саюдис” и това се случи непосредствено преди обявяване на независимост на 11 март и преди изборането на В. Ландсбергис като президент на Литовския Върховен съвет.  Този „преврат за независимост” принуждава СССР да реагира, обявявайки пълна блокада на страната. През януари 1991 съветските парашутисти бяха във Вилнюс, което не попречи на Събранието да приеме на 21 февруари конституционния закон за литовската държава[11]. Едва след избора на президента Елцин, на 12 юни, Русия призна независимостта на Литва на 29 юли и именно бившите лидери на Литва[12] договориха условията за оттегляне на съветските войски на 1 февруари 1992 година. Комунистите реформатори и националистите изиграха огромна роля в тези събития и това им гарантира солидна популярност сред общественото мнение. В този период  литовските лидери решиха да предприемат „реформаторски” мерки,  разделяйки съществуващите властови центрове. В. Ландсбергис предложи изграждането на президентска република. Той предполагаше, че общественото мнение ще го подкрепи, но представите му се оказаха погрешни и той загуби на ораганизирания по този повод референдум на 24 май. Като следствие от тази загуба нямаше друга възможност освен преговори за договаряне на институционални решения. 

Що се отнася до Словения, въпреки определени прилики с Македония като например тяхната обща принадлежност към Югославската федерация или присъствието на „изпратената от провидението личност”, ситуацията бе съвсем различна. Кратък исторически преглед и тук е необходим. На 2 април 1989 година словенецът Я. Дърновшек е избран при всеобщо гласуване за член на югославското колегиално Председателство, а на 15 май е избран за негов президент. Няколко месеца по-късно, в края на 1990 година, словенската делегация напуска XIV-я конгрес на Лигата на югославските комунисти. Бруталната раздяла е консумирана окончателно, когато на 8 и 22 април се провеждат парламентарни и президентски избори при всеобщо и пряко гласуване. М. Кучан, комунист реформатор със завидно влияние, което се основава на ролята му за насърчаване на независимостта, е избран за президент, но християндемократ, Л. Петерле, става министър-председател. На 27 юли е гласувана ревизираната конституция, а на 23 декември невависимостта е окончателно завоювана с референдум. Остава още един важен вот за парламента – резолюция за отделяне от Югославия, който се провежда на 21 февруари и на 25 юни незазисимостта и суверенитетът на Република Словения са обявени официално. Реформаторската институционална политика се осъществява преди всичко от бивши лидери, но те действат в контекст на активна политическа конкуренция. 

В тези четири страни компромисите около постигане на смесени управленчески формули се постигат в резултат на повече или по-малко уравновесени преговори между комунистите реформатори и тяхната опозиция. 

Румъния илюстрира третата категория ситуации, тъй като след събитията от декември 1989 година в Тимишоара, създаването на Фронта за национално спасение на 21.12 и екзекуцията на Н. Чаушеску на 25.12 бе създадено „правителство” на 30 декември от Петре Роман. След като републиканската привидност на новия режим бе декларирана, бързо бе избрана и избирателна система за предстоящите парламентарни избори – пропорционалната система. На 13 и 14 март бе взето и решение за избор на президент при всеобщо и пряко гласуване и съвместни избори бяха насрочени за 20 май. Й. Илиеску бе избран още на първия тур с гласовете на 85% от гласувалите. 

Стигаме до заключението, че в по-голямата част от случаите окончателното институционализиране на демокрацията се осъществява едва след първите  многопартийни избори. Именно те успяват да преобразят съотношението на силите между различните протагонисти. Като имаме предвид принципите на по-горе формулираните работни хипотези, успяваме да идентифицираме две възможни решения: победата на бившите управляващи и победа на техните опоненти. 

В първия казус, бившите комунисти продължават да настояват за разцепление на съществуващите властови центрове, защото се съмняват в бъдещите си победи; по същата причина изискват и трайното въвежадане на пропорционална система, тъй като искат да запазят поне част от политическото си влияние в парламента. (Ако можеха да разчитат на по-оптимистични прогнози относно бъдещите си шансове за победа, те биха предпочели други комбинации на избирателна система, които да им разрешат да разширят и укрепят влиянието си.) 

Във втория случай, когато опозицията се оказваше победител, тя възприемаше идентично поведение и това бе любопитно, тъй като тя очевидно осъзнаваше, че битките ще стават все по-тежки и по-тежки поради факта на естествения процес на политическо роене и конкуренция в самите й недра. Нейните предствавители подкрепиха умножаването на властовеите центрове и трайното установявана на пропорционална система, тъй като това бе единствената система, която им осигуряваше място в политическото съревнование. Оказва се, че разработването на конститутивни институционални политики е подчинено на непосредствените интереси на политическите актьори на прехода. 

Логически Македония не влиза в тази схема, тъй като изграждането на реформаторски и конститутивни политики се осъществяваше едновремено и без никаква конкуренция, нямаше никакви договаряния, тъй като имаше един единствен актьор. Никакви преговори не се проведоха и на по-късен етап за трансформиране или изменение на действащите реформаторски и конститутивни политики, поради тази причина никаква еволюция не бе идентифицирана. Според нас в това се състоеше и истинския проблем при глобалното одобрение на институциите от политически сили, които не бяха участвали в процеса на тяхното създаване[13].

Що се отнася до втората група страни от нашия панел, реформаторските политики и първите многопартийни избори преразпределиха ролите между актьорите. Броят им нарасна и те се озоваха в една повече или по-малко благоприятна политическа среда. Бившите управници често се оказваха в малцинство, но накърненото единство на техните опонети създаваше проблеми за тях. Опозицията се оказваше в плен на вътрешни спорове и конкуренции. В резултат на това се предвиждаха нови институционални стратегии, които щяха да предопределят и разработването на нови конститутивни политики. 

Когато бившите комунисти спечелиха изборите (случаят на България), многобройните техни опоненти и нови политически актьори решиха да запазят многообразието на властовите центрове (президент и парламент), за да внесат равновесие в двуполюсната политическа реалност на страната. Те дори я задълбочиха, предлагайки всеобщо и пряко гласуване за президент. Бившите комунисти, които все пак имаха известно, макар и малко мнозинство във Великото народно събрание, успяват да наложат съществени ограничения на президентските правомощия, тъй като постът очевидно им се измъкваше. Между другото, всички актьори, дори и опозицията, подкрепиха подобен подход, както и пропорционална избирателна система. Тази система сякаш единствена гарантираше оптимални шансове за политическо оживяване в контескта на предстоящите политически схватки. Конституцията бе оспорвана и въпреки всичко приета. 

В Литва разработването на конституцията от 25 октомври също бе обект на договаряне, преди да бъде одобрена чрез референдум. Президентският модел, лансиран от В. Ландсбергис, се провали и поради тази причина актьорите на прехода договориха полупрезидентски модел и смесена избирателна система. Високата все още популярност на бившите комунисти им помага да спечелят, първо парламентарните избори, а след това и президентските на 14 февруари 1993 година. 

В Полша изборната победа на опозицията предизвика и нейното вътрешно разделение. Общият рефлекс към оцеляване и непосредственият интерес на политическите актьори създават условия за приемане още на 1 юли 1991 година на пропорционална избирателна система. Л. Валенса успява така да разгневи собствените си приятели, че те самите предлагат избор на президента на републиката при всеобщ и пряк вот, надявайки се, че така по-лесно ще го победят. Сенатът, който така или иначе вече съществува и функционира като потенциален източник на политическо влияние, не е обект на критични бележки, въпреки че е създаден от комуниститите. 

Що се отнася до Румъния, конститутивната институционална политика в своята глобалност е одобрена с референдум. Бившите управляващи вече бяха изпреварили събитията, възприемайки подхода за диверсифициране на властовите центрове (президент на републиката и бикамарен парламент) и за въвеждане на една егалитаристика система на политическо представителство чрез пропорционалната система. Трудно е да се квалифицират като преговори разговорите, които бившите комунисти осъществяват с една твърде слаба, разделена, едва прохождаща опозиция, която е в малцинство в  парламента, но конституцията е приета на 8 декември 1991 година, едва осемнадесет месеца след първите многопартийни избори. 

Този преглед на различните казуси в изследваните страни очертава ясната взаимовръзка между непосредствения интерес на различните действащи лица и осъществяваните реформаторски и конститутивни политики. Но най-интересна е констатацията, че избраният първоначален модел, въпреки превратностите на общата политическа ситуация и противоречивите интереси на различните актьори, се оказва непреходен. В следващите страници на нашето изследване ние ще докажем, че разработените в рамките на конститутивните политики правила също се подчиняват често на интереса на политическите актьори.  

 


 

[1] L’une des meilleures études (en français) sur cet aspect spécifique des transitions est celle de Terry L. Karl, & Philip C. Schmitter, «Les modes de transition en Amérique Latine, en Europe du Sud et de l’Est», Revue internationale des sciences sociales, 1991, vol. 43, n° 2, p. 285-302.  

[2] Les politiques réformatrices […] sont des politiques institutionnelles, donc des politiques publiques ayant pour principal objet les institutions. […]  N’ayant pas pour finalité la création d’institutions nouvelles […], elles visent à développer, à transformer ou à réformer des institutions existantes. D’où l’appellation qu’on a cru devoir leur donner.» dans: Jean-Louis Quermonne, «Les politiques institutionnelles. Essai d’interprétation et de typologie», in: Madeleine Grawitz & Jean Leca (dir.), Traité de science politique, 4, PUF, 1985, p. 74.

[3] «Nous entendons par politiques constitutives les politiques publiques qui visent à créer et à enraciner […] des institutions (et des régimes politiques) […]» dans: Jean-Louis Quermonne, ibid. p. 66.

[4] Какъвто е казусът Албания, който не се изследва в този текст.

[5] Идентична е ситуацията в Унгария, която не е част от това изследване. 

[6] По същия начин изглеждат нещата в ГДР и Чехословакия, които не са анализирани в този текст.

[7] Парламентарните избори от 12 ноември и 11 декември 1990 се провеждат в рамките на стария избирателен закон, разработен от Лигата на комунистите.

[8] Една първа реформа на конституцията се осъществява на 6 януари 1992, за да отрази препоръките на комисията «Бадентер».

[9] Svetomir Skaric, «Le bilan de la construction démocratique en ex-République yougoslave de Macédoine, 1991-1996», La démocratie constitutionnelle en Europe centrale et orientale. Bilans et perspectives (dir. S. Milacic), Bruylant, 1998, pp. 497-513. Et entretien avec le professeur Svetomir Skaric, Paris, avril 2002.

[10] Вярно е, че по това време приоритет на управляващите от синдиката е законодателството,, предложено от „Солидарност”.

[11] Dont on peut trouver la traduction dans: Michel Lesage, Constitutions d’Europe centrale, orientale et balte (textes rassemblés par), La documentation Française, 1995, p. 121.

[12] A cette époque, les gouvernements A. Simenas et G. Vagnorius sont des gouvernements de coalition au sein desquels cohabitent le mouvement « Sajudis » et le LDDP (ex-communiste). Voir notre chronologie des événements politiques majeurs en Lituanie en annexe 4.

[13] Известни изменения и допълнения са въведени, за да се интегрира по-добре албанофонското малцинство, но тези промени бяха по-скоро акт на външен натиск, отколкото на вътрешни преговори и постигнати договорености.

Съдържание


 

 

Начална страница

Copyright 1998-2012 ®  OMDA Ltd. Всички права запазени

 Add to Google