Франсоа Фризон-Рош - Полупрезиденсткият модел

 

 

§ 2. Правителствените аспирации към глобални законодателни правомощия

По принцип страните от нашата мостра не предоставят някакъв тип върховенство на правителството. Това е вероятно наследена инерция от бившите комунистически режими, в рамките на които, както отбелязва Мишел Льосаж, „Правителството е очевидният орган за управление на администрацията. То приема нормативни документи във всички области, които не принадлежат експлицитно към правомощията на парламента и на Държавния съвет (или Президенството) и които нямат непосредствено отношение към управленческите ресурси на Партията”[1]

Междувременно, зараждащата се демократична динамика бързо задължава тази институция, разглеждана в началото като второстепенна от бащите-основатели, да поеме водеща роля в ущърб на парламента и дори на президента. Бившата им семпла роля на обикновен трансмисионен ремък на управлявашите  инстанции в партията бе бързо забравена и новите демократически правителства неизменно увеличаваха капацитета си да контролират глобалната законодателна власт дори само поради факта, че те се оказаха неизбежните и задължителни партньори на Европейския съюз и на международните финансови институции, които отпускаха финансови ресурси; любопитно е да се отбележи, че Европейската комисия отправи критика към румънското правителство за неговата склонност прекалено често да управлява с декрети, накърнявайки по този начин правомощията на  парламента. 

 

*Ограничени правителствени функции? 

Подробният прочит на онези глави от анализираните от нас конституции, посветени на правителството, разкрива всеобща липса на прецизно дефиниране на техните правомощия. Напразно бихте издирвали член, който постановява, че правителството, в качеството си на институционален орган, би могло да разполага с известна независимост и свобода, за да разработва и приема политики по автономен начин. Това семантично двусмислие по никакъв начин не е случайно. Серия от дребни индикации ни дават основание да смятаме, че наследената от бившите комунистически режим инертност е в основата на тази липса на категорична дефинираност или по-скоро на тази недоизказана субординация, на тази силна зависимост от страна на парламента, особено ако a fortiori сравним тази неясна смътност с централната роля, която авторите на конституциите предоставят на парламента. 

На пръв поглед изглежда така, сякаш бащите-основатели са смятали, че политиката, провеждана от правителството трябва да бъде дефинирана на друго място. Или, казано по малко схематичен начин, парламентите във всички анализирани страни трябваше да заменят починалата всемогъща Партия. Колкото и брутално да изглежда това твърдение, то не изглежда съвсем карикатурно в контекста на началото на прехода. Насърчавайки тази неяснота, бившите  комунисти в парламента (където бе и единствената възможност за легитимна защита на интересите на Партията) се стараеха да съхранят ако не възможността за предопределяне на правителствената политика, то поне правото да договарят основните тенденции в дейността на изпълнителната власт. 

В България Министерският съвет ръководи и осъществява вътрешната и външната политика на страната (чл.105-1). Той ръководи освен това и „изпълнението на бюджета”, „организира стопанисването на държавното имущество”, „сключва, утвърждава и денонсира международни договори” (чл.106). Що се отнася до българския министър-председател, той „ръководи и координира общата политика на правителството” (чл.108-2). Когато все  пак откриваме член, който изброява правомощията на правителството, какъвто е случаят в Литва (чл.94), той твърди, че правителството „администрира държавните дела”, „изпълнява законите и резолюциите на Сейма за приложение на законите и на декретите на президента”, „подготвя проектобюджета и го предлага на вниманието на Сеима”, „гарантира неговото изпълнение и предлага на Сейма доклад за неговото изпълнение”, „разработва политиката за приложение на законите и на останалите правилници, приети от парламента” (чл.91).  В Полша, по силата на Малката конституция, Министерският съвет не само „ръководи вътрешната и външната политика” и „управлява цялата правителствена администрация” (чл.51), но и „взима решения във всички области на държавната политика, които конституционният или друг закон не са предопределили за президента или за други органи на държавната или на местната власт” (чл.52). Аналогичен текст откриваме и в чл. 146 на конституцията от 1997 година. 

И в този случай конституционните текстове не дават възможност на западния читател да долови без затруднение ясната дефиниция на основните мисии на правителствата, които сякаш действат „по заповед” на парламентите без право да „управляват” по смисъла на класическата дефиниция в известния речник Le Petit Robert - да „упражняват политическата власт”[2], поверена им от парламентите и,  естествено, под контрола на парламентите. 

Отвъд влиянията, които бихме обяснили с наследството от бившия режим, привързан към единството на държавната власт, в тези конституционни текстове се идентифицира едно дълбоко недоверие, което характеризира политическия контекст на прехода в посткомунистическите страни от Европа. 

Поне в четири от конституциите авторите държат да подчертаят, че парламентът е носител на законодателната власт. Такъв е случаят с България, където парламентът „осъществява законодателната власт” (чл.62), с Македония, където парламентът е „носител на законодателната власт”(чл.61), с Полша, където „Диетата и Сенатът упражняват законодателната власт” (чл.95/К/97) и дори с Румъния, където парламентът е „единствената законодателна институция в страната” (чл.58). 

Естествено, и ние настоятелно анализирахме този феномен още в първите страници. Нашият повърхностен и опростен прочит на конституциите не би могъл да ни даде достатъчно основание да твърдим, че правителствата изпълняват единствено и само подчинени функции, тъй като основните им мисии нямат ясни дефиниции в конституциите.  

Напротив, и румънският пример е достатъчно красноречив в това отношение. Правителствата в нашите страни от посткомунистическа Европа играят съществена роля в рамките на законодателната власт  и често всъщност излизат отвъд правомощията, дефинирани от конституциите. Този феномен ще анализираме в следващите редове. 

 

*Румънското изключение 

Както отбелязва А. Газие, „авторите на конституциите, отклонявайки се  значително от една от основните тенденции в развитието на парламентаризма в  Западна Европа, отказват да предоставят сериозни прерогативи на изпълнителната власт в сферите на законодателната власт[3]. В този контекст Румъния прави изключение, тъй като конституцията й дава сериозно права на правителството за натиск върху парламента с цел да бъдат дебатирани и приети необходимите проектозакони.[4] Разбира се, това твърдение би трябвало да бъде нюансирано, тъй като през последните години бе осъществена конституционна реформа, подкрепена с референдум, която ограничи тези възможности за правителствена инициатива. 

Първоначалната терминология - „делегиране на законодателни права”, бе предвидена в чл. 114. Този текст, поне в основните си принципи, е под силното влияние на чл. 38 от френската конституция[5], а сравнението между двата текста разкрива и допълнителни прилики. Румънският парламент има право да приеме закон, който оторизира правителството да гласува декрети в области, в които не са предвидени органични закони. Всеки подобен закон за делегиране на права трябва задължително да дефинира областите, в които биха могли да се издават декрети, както и времевия период на тяхното действие. Противно на френската конституция – и тази разлика си заслужава да бъде подчертана, само ако въпросният специализиран закон го изисква, декретите  трябва да бъдат предоставени на вниманието на парламента в рамките на действащата законодателна процедура преди изтичането на срока на валидност. Неспазването на тази разпоредба предизвиква ipso facto анулирането на действието на декрета. 

Румънското правителство имаше освен това и правото да гласува спешни постановления при извънредни ситуации. Те влизаха в сила след ратификация от парламента, който се свиква по задължение, ако не е в сесия. 

Във Франция подобни мерки за рационализиране на парламентаризма вече се приемат от представителите на доктрината и на общественото мнение и се практикуват в случай на особена сложност на предложените правни инциативи, които трудно биха се вписали в традиционните норми на законодателната процедура[6] и в приетия режим за парламентарните сесии. Тези правителствени правомощия, които при случаи биха могли да бъдат разглеждани като прекомерни, са подложени на два типа ограничения във Франция – от юридически характер (задължително становище на Държавния съвет) и от политически характер (приподписване от президента, а този акт, в случай на коабитация, не е автоматичен). 

В Румъния практиките не са подчинени на стриктни правила и спешните постановления, гласувани от поредните правителства, очевидно надхвърляха похвалното желание  на авторите на конституцията да предоставят на изпълнителната  власт капацитет да действа в извънредни ситуации и често всъщност се превръщаха в прибързаност и злоупотреба. Европейската комисия, между другото, не пропусна да отбележи и осъди в своя последен доклад факта, че „голяма част от законодателните текстове, които парламентът (на Румъния) обсъжда, са всъщност спешни или обикновени постановления, т.е. законодателни актове, гласувани от изпълнителната власт и вече влезли в сила”[7]. За  Европейската комисия тази процедура не е коректна (за да не кажа „демократична”), защото по силата на тези правила би могъл да бъде приет закон „без осъществяване на предвидения задължителен консултативен процес”, което създава законодателна нестабилност, предоставяйки на парламента правото за промени или за отхвърляни на правен акт, който вече е влязал в сила.[8]  

Последната конституционна реформа в Румъния внесе изменения и допълнения в процедурата за гласуване на спешни постановления. Днес подобно постановление би могло да влезе в сила едва след като е депозирано за становище в Долната камара на парламента, който може да бъде сезиран дори и след публикация в държавен вестник. Ако парламентът не заседава, извънредна сесия се свиква по задължение в срок от пет дни след депозиране на текста. Ако в срок от  тридесет дни Долната камара не се произнесе, постановлението се счита за прието и се изпраща за обсъждане по силата на спешната процедура (дефинирана във Вътрешния правилник чл.74-3) в Горната камара. Постановление, съдържащо мерки от органичен характер (дефиниран от новия чл.72-3), трябва да бъде одобрено от всяка камара с абсолютно мнозинство. Бяха одобрени и допълнителни рестриктивни правила, тъй като спешните постановления нямат право да третират въпроси от сферата на конституционния закон[9] или „да нарушават установения режим на основните държавни институции, правата,  свободите и задълженията, предвидени от Конституцията, избирателните права, както и да целят сезирането на публична собственост”

По принцип, постановленията ще бъдат приемани или отхвърляни чрез закон, който ще отбелязва и евентуалните отпаднали предишни постановления, тъй като не са депозирани в парламента в рамките на установените срокове. И накрая, „законът за одобряване или отхвърляне ще реглементира, при нужда, и необходимите мерки по отношения на правните ефекти, провокирани от прилагането на въпросното постановление в установените срокове”[10]

Доказахме, че парламентите от анализирания корпус имат различни правомощия, които се разполагат някъде между формалното и реалното. Тяхното върховенство е поставено в конкуретна ситуация и определен брой ограничения се подчертават и от значимостта на противотежестта на конституционните съдилища  - феномен, който ще разгледаме в следващите редове (Таблица 28).

  

 


 

[1] Michel Lesage, Les régimes politiques de l’URSS et de l’Europe de l’Est, op. cit., p. 200

[2] Voir, par exemple, la définition qu’en donne Le petit Robert , édition 2000, p. 1158.

[3] Anne Gazier, « Une démocratie parlementaire à l’européenne ? », dans : Les nouveaux Etats de l’Union, Pouvoirs, 106, Seuil, 2003, p. 71.

[4] Une procédure similaire était en vigueur en Pologne sous l’empire de la « Petite Constitution ». Dans la mesure où elle n’a pas été reprise dans la Constitution de 1997, nous ne la mentionnons ici que pour mémoire. 

[5]  Art. 38 : « Le Gouvernement peut, pour l’exécution de son programme, demander au Parlement l’autorisation de prendre par ordonnance, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. Les ordonnances sont prises en Conseil des ministres après avis du Conseil d’Etat. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n’est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d’habilitation. A l’expiration du délai mentionné au 1er alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif ». 

[6] Dans le cadre de cette étude concernant plusieurs pays d’Europe post-communiste, on peut utilement souligner que la France a eu recours aux ordonnances (de 1964 à 1970 par exemple) pour l’harmonisation de la fiscalité européenne ou, à partir de 1999, pour la codification de textes disséminés. 

[7] Rapport régulier 2002 sur les progrès réalisés par la Roumanie sur la voie de l’adhésion, 9 octobre 2002, SEC (2002), 1409, p. 22. (accessible sur le site internet de l’Union européenne).

[8] Ibid.

 

[9]  C’est-à-dire, selon l’article 72-2, « portant révision de la Constitution ».

[10] Ces mesures sont directement issues de la réforme des alinéas 4 et 5 de l’article 114 qui comprend désormais des alinéas 4-1 et 4-2 et un alinéa 5-1.

 

 

Съдържание


 

 

Начална страница

Copyright 1998-2012 ®  OMDA Ltd. Всички права запазени

 Add to Google