Франсоа Фризон-Рош - Полупрезиденсткият модел

 

 

РАЗДЕЛ 1. ИЗБОР НА ЕДНОКАМАРНА ИЛИ НА ДВУКАМАРНА СИСТЕМА

 

Изборът на едно- или двукамарна парламентарна система в контекста на изследваните от нас страни допълва и разширява осъществения от нас в първата част анализ. От едната страна са България, Литва и Македония, чийто преход е белязан от активното участие в създаването на новите институции на бившите комунисти. През онези години те имат значителни шансове да бъдат конкуретни в битката за властта и по тази причина те не смятат, че се налага допълнително преразпределние на властови ресурси.  

От другата страна ние идентифицираме две страни, в които напускащите политическата сцена играчи трябваше да се съобразяват и да сътрудничат с новите съперници: става въпрос за Полша и Словения. И накрая остава Румъния, в която актьорите на промяната решиха да взривят съществуващите властови структури, тъй като, изправени пред несигурностите на прехода, те смятаха, че си гарантират максимални шансове да запазят някакви позиции без излишни хипертрофии. 

Естествено, всякакви други елементи и критерии за оценка на влиянието биха могли да бъдат идентифицирани – историческа приемственост например или традиции на юридическия избор. Ние не бихме искали да налагаме едно единствено интерпретиране на събитията. Но ние развиваме и защитаваме една теза, която според нас би заслужила привилегирована позиция. 

 

§ 1. Изборът на монокамарна система като отказ от представителство с порочен ефект

Три страни – България, Литва и Македония, избират в крайна сметка трайното установяване на съществуващия и преди еднокамарен парламентарен модел (Македония все пак минава през период на колебание). Ние вече подчертахме, че в тези три страни различните прояви на политическо и  конституционно реформаторство се свеждат до ясно демонстрирана воля за максимално взривяване на центровете на власт.  

Доминиращите прехода актьори, бившите  комунисти, са убедени, че притежават прекрасни шансове за запазване на властта и не изпитват никаква необходимост от прекалено разчленяване на парламентарната власт, какъвто е казусът в Полша и Румъния. 

Историческата приемственост упражнява своето влияние. България и Литва винаги са разполагали с еднокамарен парламент и политическата ситуация на прехода, която се развива особено динамично, не насърчава създаването на алтернатива.  

Подобен въпрос отсъства напълно от дебатите в рамките на Кръглата маса в България например (Таблица 25). 

В допълнение доминиращата в тези страни марксическа доктрина за държавната власт налага модела на един единствен парламент в рамките на единна, унитарна държава. 

Това бяха освен това и малки страни – по размер и по население, и осъществяването на всяка идея за бикамарен модел, ако  изобщо можеше да бъде обсъждана подобна идея, би породило многобройни и сериозни проблеми, тъй като всяка форма на федерализъм или на локална автономия бяха напълно заличени от политическия дискурс, бе отстранена всякаква възможност за парламентарно представителство на местните малцинства (българи от турски произход, говорещи албански, македонски и др.). 

Ключовите играчи на прехода смятаха, и вероятно с основание, че биха гарантирали с по-голяма лекота бъдещото политическо равновесие с еднокамарен парламент. 

 

§ 2. Изборът на бикамарна система: „разделяй, за да подкопаеш силата” 

Полша и Румъния избират бикамарния модел като основен елемент на реформарторските политики, инициирани от основните играчи на прехода. Вярно е все пак, че двете страни притежават исторически опит в тази сфера. 

В Полша този подход бе договорен в рамките на преговорите на Кръглата маса между Комунистическата партия и профсъюза „Солидарност”. В Румъния установените след премахването на Н. Чаушеску политически власти решиха да възстановят една  институция, премахната от комунистичекия режим в първите дни след края на Втората световна война. 

Струва ни се необходимо да възстановим накратко фактите не за да припомним добре познати от всички събития, но за да подчертаем, от една страна, процеса на изграждане на институциите, и от друга, за да обсъдим логиката в поведението на основните инициатори. 

Ако трябва да резюмираме в няколко реда полския политически режим в периода след края на Втората световна война до началоте на 80-те, бихме могли да отбележим, че той схематично се разделя на две части. В началото властта се упражнява единствено и само от партията и нейните структури - това е  периодът на Гомулка, последван от години на подялба на властта между партията и преданата й администрация – това са годините на Герек и неговия наследник Ярошевич. Държавният съвет, върховен президентски орган на държавната власт, създаден от конституцията от 22 юли 1952 година, свежда функциите си до протоколни упражнения в услуга на държавния глава, защото автентичен шеф на държавата продължава да бъде както и преди генералният секретар на партията. 

Появата на просъюза „Солидарност” през лятото на 1980 поставя началото на края на господството на партията в Полша, защото последвалото военно положение (13 декември 1981) ще ускори някои еволютивни процеси  в рамките на институциите на комунистическия режим. И действително, генерал Ярузелски кумулира три от основните функции на режима - генерален секретар на партията, министър-председател и министър на отбраната. По този начин се създават сериозни проблеми при разпределението на властовите ресурси. През 1986 за сетен път генерал Ярузелски въвежда иновации във властовите структури – той запазва стратегическата позиция генерален секретар на партията, но става и председател на Държавния съвет, предоставяйки поста министър-председател на З. Меснер. 

Би могло с основание да се твърди, че тези чести радикални промени в структурите на партията дестабилизират нейната позиция. Докато политическата власт бе изцяло съсредоточена в централните управленчески структури на партията, тя все още съумяваше да контролира тежката държавна административна машина. Дезинтегрирането на основополагащите организационни правила на партията (които бяха доказали силата си в миналото) предизвика форма на парализа, засилена от задълбочаващата се икономическа и социална криза на страната. 

Това фатално и в известен смисъл неизбежно стечение на обстоятелствата тласна ръководството на партията към изпреварващи политически инициативи, които имаха една единствена цел – чрез изграждането на нови институции да се съхрани основната парийна ценност, нейното върховенство във властта. 

Огромният социален натиск през лятото на 1988 година принуждава властта да търси компромисни решения с профсъюза „Солидарност”, който, между другото, бе обявен извън закона. По този начин бяха организирани преговорите около Кръглата маса. През този период партията все още притежаваше известни ресурси. В рамките на несигурен международен контекст тя продължаваше да представлява легитимната власт в Полша. Във вътрешнополитически план тя имаше съюзници – Селската  партия и Демократическата партия, а „Солидарност” продължаваше да бъде една незаконна, несъществуваша структура. Желанията на едните можеха да бъдат договаряни, приемани или отхвърляни, срещу изискванията на другите. Споразуменията на Кръглата маса (февруари-април 1989 година) в крайна сметка бяха задоволителни и за едните, и за другите. „Солидарност” бе легализиарна отново и получи определени политически гаранции. Партията успя да съхрани своя политическо върховенство. Нейните членове бяха оптимисти, що се отнася до шансовете им да запазят властта. 

Накратко, договорената схема предполагаше нови избори през юни и странна избирателна система, тъй като комунистите и техните съюзници имаха  гарантирани по принцип 65% от местата в парламента. Беше възстановен Сенатът, една всъщност горна камара, премахната от комунистите през първите години след войната; той наброяваше 100 места, които трябваше да бъдат завоювани по демократичен път, т.е. със свободни  избори. Промените в конституцията от 1952 година предвиждаха заместването на Държавния съвет с  Президентство на републиката, разполагащо със значителни правомощия, които щяха да бъдат присъдени на генерал Ярузелски, който, от своя страна, щеше да бъде избран от Общото събрание на двете камари на позиция с шестгодишен мандат. Партията имаше чувството, че е възстановила своята власт върху времето и че е съхранила основния в нейните очи принцип, а именно  „ръководната роля на Партията” в рамките на новосъздаващия се режим. 

Тази конституционна реформа бе приета на 7 април 1989 година. Партията изоставяше по този начин фикцията за единство на държавната власт и изграждаше особен вид  полупрезидентски режим sui generis, който трябваше да й даде възможност да господства над последвалите събития. Тази изненадваща по същество конституционна реформа бе преди всичко резултат от  политически компромис, който задоволяваше непосредствените интереси на всички участници в събитията благодарение на този  институционален дребен ремонт с повече или по-малко изявени демократични характеристики. Партията вярваше, че ще запази контрола върху държавата, а „Солидарност” бе не само официално легализирана, но и получаваше възможност да участва в изборите, т.е. във властта. Всички познаваме развоя на събитията!

Тези накратко припомнени събития ни дават основание да формулираме няколко констатации. Институционалният избор, въпреки че бе мотивиран от историческата традиция, бе резултат на продължителен вътрешен процес и на абсурдно водени политически преговори. Избраната юридическа формула се оказа просто инструмент, който се лекота можеше да бъде манипулиран, за да отговри на изискванията на определена политическа ситуация. Дълбокото влияние на марксизма върху правото бе силно осезаемо, тъй като все още  законът се  подчиняваше на нуждите на политиката. Юридическите формулировки не отразяваха волята и решимостта за изграждане на демократичен режим; те  бяха инструментализирани, за  да задоволят непосредствените нужди на основните участници, за да легитимират техните бъдещи дейности. Това е основната разлика между посткомунистическия преход и прехода в западните страни (Испания, Португалия и дори Франция от 1958 година[1]), където предишните режими бяха действително унищожени и техните правомощия - реално преустановени. 

Посткомунистическа Европа не осъществи това рязко прекъсване на връзки. Напротив, би могло да се твърди, че  през първите години управляващите от бившите режими се надяваха просто да модифицират повърхността, за да съхраният основното. Едва по-късно, в резултат на повече или по-малко съзнателно осъществявани конститутивни институционални политики, те  трябваше да се примирят с неизбежното: подялбата на властта и изграждането на институции с автентично демократично съдържание. 

В Румъния развитието на събитията бе радикално противоположно и може би не си заслужава подробно да бъде представяно тук. В замяна на това, наложително е накратко да се опишат процесите на институционална промяна, за да открием отговорите на въпроса, свързан със създаването на двукамарна система.  

Избирателният закон от 14 март 1990 година предвиждаше избирането на учредително събрание с мандат от 18 месеца. Този парламент, избран през май 1990, бе съставен от две камари -  Национално събрание и Сенат – един институционален ренесанс на втора камара, която е била съзадена по силата на румънската конституция от 1899 година и е функционирала до момента, в  който комунистите взимат окончателно властта след края на Втората световна война (Таблица 26).

 

*Специалният казус на Словения 

Първоначално, словенският Национален съвет не функционира като класически пример за горна камара[2]. Словенската конституция между другото не го и назовава по този начин, въпреки че член 2 от „конституционния закон за  прилагане на Конституцията на Република Словения”[3] от 23 декември 1991 година ни дава основание да считаме, че новият парламент е съставен от Национално събрание и Национален съвет. Бихме могли да разглеждаме тази структура като орган от корпоратистки тип, тъй  като според Конституцията той е „представителство на носителите на социални, икономически, професионални и местни интереси” (чл.96 & 1). Струва ни се, че в този конкретен случай бихме  могли да идентифицираме влиянието на бившия югославски режим, който винаги е търсил своя оргинален „трети път” между капитализъм и социализъм. Съпротивата на словенското Национално събрание по отношение на създаването на тази конкурентна камара е допълнителна характеристика за неясното двусмислие във функционирането на тази институция. 

Този кратък първоначален преглед е може би доста повърхностен, но не е напълно лишен от смисъл и ни дава основание да констатираме, че след десетина години история словенският Национален съвет се превръща в автентична горна камара в националната парламентарна система. Неговите правомощия, които не са за пренебрегване, както и влиянието  му, ни дават достатъчно аргументи, за да класираме структурата в тази категория. Горна камара, sui generis, тя се интегрира успешно в словенската конституционална система, осъществявайки ролята, която й се приписва при нейното създаване, разширявайки дори сферите си на дейност, заемайки позиции, които Конституцията не й приписва, но не й забранява. 

При специфичните условия на първите години изборите от 1992 година се  проведоха с малко променен режим, тъй като според чл. 66&1 на закона, 22-та представители на местната власт бяха избрани пряко от избирателите, а не от колеж, съставен от общински съветници. Интересно е да се отбележи, че през 1997 година, в очевидния си стремеж да ограничи влиянието на тази създаваща се горна камара, Националното събрание отхвърли възможността да утвърди и стабилизира системата, предложена от Националния съвет. 

Ако приемем, че словенският Национален съвет би могъл да бъде разглеждан като автентична горна камара, то структурата на словенския парламент би могла да бъде сравнена със система, която Ж.-Кл. Колиар нарича „неегалитарен бикамарализъм”[4], или, иначе казано, система, при която горната камара не разполага със същите ресурси както долната камара. Вярно е, че словенският Национален съвет разполага с ограничени правомощия, но те имат своята значимост. Националният съвет има например право на законодателна инициатива (чл. 97 & 1-1), което, в рамките на десетина години е било упражнено – и това е вярно, не повече от двадесетина пъти без особен успех, тъй Националното събрание демонстрира категорично отрицателно отношение. Както посочват самите  председатели[5], три основни причини биха могли да обяснят тази фактическа ситуация. Първата причина е от чисто практически характер. Тя е свързана със скромните възможности на вътрешните служби, които би трябвало да оказват техническа помощ на националните съветници. Втората причина произтича непосредствено от статута на националните съветници, които продължават да упражняват своите професии в продължение на целия мандат. Това им пречи да се посветят изцяло на своите правомощия и мнозина се задоволяват просто с наблюдение на своя сектор. Третата причина се крие в мудността на законодателния процес, тъй като процесите на обсъждане и приемане или отхвърляне на законодателен проект биха могли да обхванат и няколко години. 

Поставя се и един съществен въпрос: дали правото на законодателна инициатива предполага или не правото на Националния съвет да предлага на Националното събрание онова, което би могло да се разглежда като „задължителни тълкувания на закона”. Възможно е, формулирано от Националния съвет становище да няма задължителен характер за Националното събрание, но това не освобождава депутатите от задължението да се съобразят с него. Именно поради тази причина някои от предложенията на Националния съвет са били инкорпорирани в текстове на закони. 

Една от характеристиките на Националния съвет е неговото право на отлагателно вето по отношение  на закони, гласувани от Националното събрание[6] (чл. 91 & 2 и  чл. 97 & 1-3). Любопитно е, че това правомощие, което традиционно се отсъжда на президентите, тук се отсъжда на една горна камара. Събранието може, по силата  на чл. 91 & 2, да отхвърли това вето само с абсолютно мнозинство (чл. 91 & 2 ), т.е. с гласовете на 46 депутата. За десет години Националният съвет е приложил тази процедура 55 пъти и е постигнал положителен резултат в близо 1/4 от случаите. Честотата, с която това правомощие е било упражнявано, е значителна за страна като Словения и дава съществени указания за глобалното равновесие на изграждащата се в страната институционална система. Националният съвет се проявява по-скоро като орган с правна експертиза, а не като институция с политически амбиции в класическия смисъл на термина, т.е. институция, подчинена в по-голяма или в по-малка степен на изискванията на политическия контекст. По тази причина общественото мнение смята, че Националното събрание е задължено да се съобразява в мнението на Националния съвет. Би трябвало да допълним, че законът за Конституционния съд отсъжда и допълнително правомощие на Националния съвет (то не е вписано в Конституцията), а именно правото да сезира Конституционния съд за законността или конституционността на гласуваните закони. През последните десет години близо половината от решенията на Националния съвет да сезира Конституционния съд (общо 26) са свързани със законадателни текстове с отлагателно вето, отхвърлено от Националното събрание. В шест от казусите Конституционният съд отсъжда в полза на Националния съвет, считайки, че някои от предвидените законодателни мерки противоречат на Конституцията. 

Що се отнася до отлагателното вето, с лекота се идентифицира потенциален конфликт, противопоставящ Националния съвет на Националното събрание. Вътрешният правилник на Националното събрание изисква, действително, в случай на налагане на вето върху текст, вотът на събранието да се осъществи по отношение на изначалния текст, без да се изискват на всяка цена промени. И въпреки че Конституционният съд отбеляза, че няма пречка пред Националното събрание да промени вътрешния си правилник, за да може да се съобрази с препоръките на Националния съвет, събранието продължава да отказва правото на Националния съвет да въвжда „изменения и допълнения”. Вярно е, че през последните години процедурите бяха повече или по-малко усъвършенствани. Член на Националния съвет  излага мотивите за ветото и депутат от Националното събрание може да обясни основанията на съответния отказ. И въпреки това председателят на Националния съвет смята, че този акт на Националното събрание е равносилен на немотивирано отхвърляне и на отказ да се подкрепи устойчиво двукамарната парламентарна система в Словения[7]

Втората специфична характеристика на Националния съвет е неговото право да предложи референдум (чл. 97 & 1-4 )[8], който  би могъл и да бъде референдум по законодателна инициатива. Това право е несъмнено опасен инструмент за натиск по отношение на Националното събрание, което системно би отхвърляло възможността да се съобрази с препоръките на Националния съвет.  И наистина, Националният съвет би могъл да наложи волята си чрез допитване до избирателите и да изиска от Националното събрание да се съобразява с неговите становища. В първите години на своя мандат Националният съвет упражни веднъж това свое право. Не е учудващо, че многобройни предложения за конституционни реформи в Словения подсказват необходимостта от премахване на това правомощие на Националния съвет с аргумента, че техниката на референдумите ще бъде използвана с прекалена лекота в страната. Последното конституционално правомощие на Националния съвет е свързано с правото да „изисква разследване по проблеми от публичен интерес” (чл. 97 & 1-5 )[9].  Това право бе упражнявано сравнително рядко през последните десетина години, едва три пъти. Както подчертава Т. Хроват, една парламентарна анкетна комисия би могла да постави под съмнение дейността на правителството или дори на министър-председателя и подобен акт не влиза по никакъв начин в правата на Националния съвет, който не се намесва в специфичните отношения между Националното събрание и правителството. 

Установихме, че Националният съвет играе призната роля в словенския политически живот, но все пак е на втори план по отношение на Националното събрание, без това да означава второстепенност. 

По инерция във всички анализирани от нас страни наследниците на бившия режим привилегироват ролята на Народното събрание в контекста на новоизграждащите се институции, независимо от това дали става въпрос за еднокамарен или двукамарен модел. По този начин се утвърждаваше демократичното призвание на новите институции, тъй като парламентът очевидно се превръщаше в ключова институция за новите режими. При по-задълбочен анализ се разкриват все пак различията между формалното и реалното.

 


 

[1]  Franco était mort, Salazar avait été renversé par un coup d’Etat. En France, tout le monde avait accepté la « mort » de la IVe République.

[2] D’autres exemples existent comme le Bundesrat allemand qui n’est composé que de « membres des gouvernements des Länders, qui les nomment et les révoquent » (art. 51). 

[3] Michel Lesage (textes rassemblés et présentés par), Constitutions d’Europe centrale, orientale et balte, op. cit., p. 256.

[4] Jean-Claude Colliard, les régimes parlementaires contemporains, op. cit., p. 57

[5] Tone Hrovat, « an essay » dans : Meetings of the association of european Senates, june 2002, Ljublana, (texte accessible sur le site internet: www.gov.si/dsvet/en/texts/essay_TH.htm)

[6]  Sauf en matière budgétaire puisque, selon la Cour constitutionnelle slovène, le budget n’est pas une loi d’après la Constitution. Cela découle en fait des procédures de l’Assemblée qui ne voulait pas que le Conseil national puisse opposer son veto sur le budget. S’il voulait vraiment s’opposer au budget, le Conseil national pourrait toutefois mettre son veto à la loi d’application du budget ce qui reviendrait à peu près au même. Ce détail de procédure n’est indiqué que pour souligner l’antagonisme entre les deux Chambres.  

[7] Tone Hrovat, ibid.

[8] Dans le cadre de l’article 90 : « L’Assemblée nationale peut, sur des questions déterminées par la loi, fixer la date d’un référendum. L’Assemblée nationale est liée par le résultat du référendum. L’Assemblée nationale peut fixer la date d’un référendum comme mentionné à l’alinéa précédent sur sa propre initiative, et elle doit en fixer la date si au moins 1/3 des députés, le Conseil national ou 40.000 électeurs l’exigent. […] ». 

[9] Dans le cadre de l’article 93 : « L’Assemblée nationale peut ordonner une enquête sur des affaires à caractère public, mais elle doit le faire à la demande d’1/3 des députés ou bien à la demande du Conseil national. […] ».

 

.

Съдържание


 

 

Начална страница

Copyright 1998-2012 ®  OMDA Ltd. Всички права запазени

 Add to Google