Франсоа Фризон-Рош - Полупрезиденсткият модел

 

*

§ 3. Президентът на републиката, повече или по-малко бдителен пазител на институциите: право на отлагателно вето и на сезиране на Конституционния съд 

В рамките  на правомощията, анализирани в контекста на нашия корпус, две от тях се оказват особено значими по отношение на афишираното всемогъщие на парламентите: правото на отлагателно вето и на сезиране на Конституционния съд (Румъния и Словения не предоставят право на вето, Македония не предоставя право на сезиране на Конституционния съд). 

Що се отнася до правото на отлагателно вето, необходимо е да направим един предварителен коментар: противоречив е смисълът на термините, употребени от бащите-основатели, тъй като вместо „отлагателно вето” те предпочитат изрази като „ново обсъждане” или „нов преглед”. А що се отнася до правото на сезиране на Конституционния съд, то се предоставя на всички анализирани президенти с изключение на този в Македония, с повече или по-малко щедрост. Тя е показтелна за волята да се даде възможност на президентската институция да упражнява юридически арбитраж с цел да задължи при необходимост и останалите институции да спазват Конституцията. Езиковата неяснота, която споменахме в предходните редове, изисква ясно разграничаване на  двете понятия. Отлагателното вето в действителност не е  просто изискване за ново обсъждане. Както подчертава Ж. Масо, основната разлика се демонстрира от начина, по който ще се гласува разгледаният  повторно закон, ако праламентът не иска да се съобрази с мнението на президента. При искане за ново обсъждане законът би могъл отново да бъде гласуван от парламента с обикновено мнозинство, което би могло да бъде и относително (какъвто е случаят с Франция[1]). При отлагателно вето законът би трябвало да бъде прегласуван и приет с абсолютно или квалифицирано мнозинство. Всъщност всички анализирани конституции (с изключение на Румъния при обикновено законодателство) изискват върнатите от президента закони да бъдат прегласувани и приети с абсолютно или квалифицирано мноизинство. Характеристиките на отлагателното вето са укрепени и от факта, че президентът упражнява това свое право без необходимостта от приподписване.[2] Този коментар е от значение, тъй като при възможен конфликт между президент и правителство, този инструмент би могъл да се  превърне в средство за налагане на политическа целесъобразност, а не единствено и само в обикновена мярка за техническа адаптация на закона. 

Президентите в България (чл. 101 и 102-4), в Литва (чл. 71 и 72), в Македония (чл. 75) и в Полша (чл. 18/МК и чл.122/К97) разполагат според нас с автентично право на отлагателно вето. В случай на политическа противоречивост на закона или при наличие на слабо и разделено парламентарно мнозинство, президентът би могъл да прибегне до тази процедура, за да демонстрира публично своето несъгласие с правителството, за да разшири своята сфера на политическо влияние или за да привлече на своя страна общественото мнение. Един скорошен пример би могъл да илюстрира чудесно тази възможност. През пролетта на 2002 година президентът Г. Първанов (социалист) налага своето вето на Закона за приватизация на държавните предприятия, предложен от правителствената коалиция (либерална) на бившия български цар Симеон II, избран за министър-председател след победа на неговата партия на парламентарните избори. Президентът мотивира своето вето с аргумента, че правата на работещите в тези предприятия са сериозно накърнени, тъй като те не можели да станат акционери в тези предприятия. Този аргумент при всички случаи бе по-скоро политически, отколкото юридически. Президентът на републиката знае отлично, че парламентарното мнозинство ще прегласува този закон, но той всъщност отправя ясно послание до общественото мнение и особено до своя електорат. 

Румънският президент (чл.77) не е в идентична ситуация, тъй като обикновените закони могат да бъдат приети с „обикновеното мнозинство на депутатите, които присъстват в залата на всяка една от камарите” (чл.74). Той, разбира се, би могъл да упражни своето право, подобно на своите колеги, но това би било доста трудно по две причини. Първата причина е, че  обикновено мнизнство е достатъчно, за да се прегласува и новият преразгледан обикновен закон. Втората причина е свързана със самата конституционната същност на президентската функция, която се свежда до „медиация между властите в държавата” (член 80) и от президента не се очаква да бъде активен политически актьор, който би упражнил своите правомощия, за да насърчи полемиката по целесъобразността на определен закон. 

Таблица 20 представя една глобална визия на правото на вето или на правото на ново преразглеждане на закон, с което разполагат президентите. По този повод представените досега коментари биха могли да бъдат допълнени от многобройни други забележки. Като начало бихме могли да отбележим, че три конституции изискват от президента на републиката подробна аргументация  при налагане на вето: такъв е казусът в България (чл. 101-1), в Литва (чл. 71&1)  и в Полша (чл. 18-3/МК и чл. 122-5/К/97). Това конституционно задължение би могло да бъда разглеждано като пречка пред системните опозиционни прояви на президента. Практиките в различните страни са доста нюансирани, добър пример за това е България. В името на по-висока ефикасност, авторите на конституцията са обвързали тези процедури с други мерки. 

В Литва например преразгледаният в резултат на президентско вето закон би могъл да бъде приет при условие, че единствено и само направените от президента поправки и допълнения са приети или ако половината от общия брой на депутатите са гласували позитивно (чл. 72&2). Между другото, важно е да отбележим, че литовският президент е единственият от нашия корпус, който няма право да сезира Конституционния съд по повод на закон. Правото на отлагателно вето за него е по-скоро начин да критикува, евентуално, съдържанието на определен закон или неговата конституционосъобразност. 

Конституцията в Македония не задължава президента да мотивира намерението си да наложи вето. В зависимост от политическия контекст или от състоянието на парламентарното мнозинство, президентът би могъл да упражни това свое право с цел открито политическо противопоставяне. Не бива да се забравя, че инициативите на президента не подлежат на приподписване. От друга страна, съществува възможност, и това вече се е случвало на два пъти, да се спекулира с конституционалната неяснота, свързана със сроковете по промулгиране на законите, които сякаш предоставят на президента истинско право на абсолютно вето[3]

Що се отнася до Румъния, искът на президента за ново преразглеждане не  бива да бъде аргументиран. И въпреки че конституционната роля на президента не му позволява да се противопоставя открито, отсъствието на необходимост от приподписване му дава значителна свобода на действие. 

В Полша този тип президентски правомощия претърпяват сериозни модификации и разпоредбите на Малката конституция бяха променени в конституцията от 1997. И двата текста съдържат принципа на отлагателното вето, (чл. 18-3/МК и чл.122-5/К/97) без необходимостта от приподписване (чл. 47-5/МК и чл.144-6/К/97). Мнозинството в Диетата, с което трябва според  чл. 18-3/МК и чл.122-5/К/97 да бъде потвърдено или отхвърлено ветото, е променено. Малката конституция постановява отлагателно вето почти по американски модел, т.е. мнозинство от 2/3 е необходимо, за да бъде отхвърлено. Известни са трудностите за набиране на подобно мнозинство в парламента, така че полският президент всъщност разполага с автентично право на абсолютно вето. Конституцията от 1997 година свежда това мнозинство до 3/5 от гласовете на половината или поне от общия брой на депутатите (чл.12-5). От общо 460 депутати в Диетата (чл. 3/МК и чл.96/К/97) според Малката конституция минимум 306 гласа бяха необходими (чл. 47-5/МК и чл.144-6/К/97), за да се отхвърли ветото, докато според конституцията от 1997 година 138 гласа щяха да бъдат вече достатъчни за подобен акт. От друга страна, Малката конституция разрешаваше на президента да сезира Конституционния съд дори по закон, свързан с отхвърлено вето (чл.47-6), конститиуцията от 1997 анулира това право (чл.122-5). Чрез тази мярка авторите на Конституцията категорично отказват на президента възможността да спекулира със сроковете за промулгиране на закони, т.е. да блокира дейността на правителството (чл. 47-5/МК и чл. 144-6/К/97). Според нас това е ясна илюстрация на значителното редуциране на правомощията на  президента. 

Две страни редуцират чрез конституцията типовете законодателни текстове, които биха могли да бъдат обект на вето. Литва отбелязва нещо очевидно, а именно, че парламентът няма право да преразглежда закони, приети с референдум. Тази рапоредба подчертава, между другото, и недосегаемостта на народния суверенитет, тъй като е изразен с директен вот. Интересно е да се анализира казусът на Македония, тъй като Конституцията изисква от президента да промулгира незабавно всеки закон, приет с болшинство от 2/3 от депутатите (чл.75&4) (без да трябва тези закони да са квалифицирани като органични). При този случай бихме могли да си зададем въпроса дали Конституцията не укрепва, индиректно, правомощията на парламента за сметка на останалите институции и преди всичко на Конституционния съд, създавайки една специална категория от недосегаеми в известен смисъл закони, тъй като президентът дори няма право да налага вето (Таблици  20 - 24). 

По принцип конституционните съдилища в посткомунистическите страни упражняват съществено влияние върху прехода. Ще имаме възможност да анализираме подробно това влияние в следващата глава. Следващите редове ще  коментират накратко правото на президентите да сезират при възможност конституционните съдилища с цел да укрепят своя юридически капацитет. 

Сред анализираните от нас шест страни биха могли да се разграничат три различни групи. Първата група обединява страни, в които президентът има ограничени или никакви възможности да сезира Конститутционния съд (КС). Става въпрос за Македония, където президентът не може да сезира съда, и за Словения, където президентът може да го сезира само за становище „при процедура на ратификация на международно споразумение по отношение на неговата конституционосъобразност”( чл. 160&11). Вече отбелязахме, че в тези две страни, произлезли от бивша Югославия, функциите на президента са описани доста повърхностно. Не бива да пропускаме, че в тези две страни гражданите имат право да сезират директно КС. 

Втората група е съставена от страни, чиито президенти имат право да сезират КС. Тук са Литва, където президентът има правото да контестира, единствено и само, „съобразността на акт на правителството с Конституцията и със законите” ( чл. 106&3), Полша (чл. 18/МК и чл.122/К/97) и Румъния (чл.144), където президентът има право да изпрати до съда всички закони за проверка на тяхната конституционосъобразност. 

Правомощията на българския Конституционен съд са значителни (чл. 149) и  сериозно надвишават традиционните функции на неговите европейски колеги, защото неговите съдии имат право не само да проверяват конституционосъобразността на законите, но и да осъществяват задължителни интерпретации на Конституцията. Българският президентът меже да сезира съда в рамките на всички негови правомощия (чл.150). Този факт отваря широко поле за действие на президента, което поставя България в трета, специфична група. 

В четири от коментираните режими президентите имат значителни правомощия да блокират, модифицират, отклоняват, дори да противодействат на законодателното всесилие на парламента. Следвайки примера на голяма част от своите колеги в Европа, авторите на конституциите в тези страни са приели, и това в никакъв случай не е било очевидно, че законодателната дейност на парламента би трябвало да бъде обект на определено въздействие. Поверявайки това задължение на президентите, избрани при всеобщо и пряко гласуване, те внасят своя принос към установяването на определен институционален баланс. Те осъществяват по този начин определена конституционална рационализация, адаптирана към мястото и времето на  прехода. 

Хипотезата, която формулирахме в началото на нашето изследване, подчертаваше особеното значение на стратегията, която играчите в тези процеси възприемат, за да защитат непосредствените си политически интереси. За да осъществят тези свои намерения, те изграждат фигурата на президента на републиката, избран с всеобщ и пряк вот, разполагащ с  известни институционални ресурси, които му дават възможност да балансира прояви на екстремизъм от страна на правителството и неговото парламентарно мнозинство. Не бива да забравяме, че в този конфронтационен климат на  първите години на прехода, именно напускащите сцената политически актъори, бившите комунисти, бяха онези, които зададоха схемата (В. Ярузелски, П. Младенов, К. Глигоров, М. Кучан и Й. Илиеску). Събитията се стекоха така, че в някои страни антикомунисти заеха тези позиции (Ж. Желев, Л. Валенса), но това по никакъв начин не променя смисъла на начинанието и не противоречи на целите на нашата демонстрация. Аргументите всъщност са обратими. Всичко бе осъществено така, сякаш договореностите на бащите-основатели съдрържаха една негласна, но жизнено важна предпазна клауза, която трябваше да гарантира жизнеността на двата съставни елемента на новата система на прехода: първият гарантираше необратимостта на осъществените демократически революции, а вторият предпазаваше от  елиминиране бившите комунисти.  

Тази имплицитна предпазна клауза представляваше реална тежест, с която новата демокрация трябваше да се съобразява и дори да сътрудничи. 

В  контекста на тотална политическа несигурност (и на ваимни опасения и страхове) на прехода, не биваше парламентът да разполага с извънмерна мощ или, иначе казано, определен брой ограничения трябваше да бъдат наложени на парламентарната дейност, без да се прибягва до софистицирани техники на рационализация, които трудно щяха да бъдат разбрани и трудно щяха да бъдат договорени в контекста на хаотичната нестабилност на прехода. 

В следващата глава ние ще анализираме някои от възприетите подходи, като например връщане към двукамарната парламентарна система, изграждането на авторите на конституционните съдилища, които имаха възможност да се  произнасят върху конституционосъобразността не само на актовете на парламента, но и на тези на правителството.

 


 

[1] Jean Massot, « Article 12 », in F. Luchaire et G. Conac, La Constitution de la République française, op. cit., p.399.

[2] сe qui n’est manifestement pas le cas du Président français puisque l’article 10 ne figure pas dans la liste des articles mentionnés à l’article 19 énumérant les actes dispensés du contreseing.

[3] Comme l’explique Igor Spirovski, dans « Separation of powers between the political branches of government in the Republic of Macedonia », Questiones constitucionales, n°5, 2002. (accessible sur internet: www.juridicas.unam.mx/publica/rev/ccont/cont/5/ard/ard7.htm).

 

.

Съдържание


 

 

Начална страница

Copyright 1998-2012 ®  OMDA Ltd. Всички права запазени

 Add to Google