Франсоа Фризон-Рош - Полупрезиденсткият модел

 

 

РАЗДЕЛ 2. ПРАВОМОЩИЯТА НА ПРЕЗИДЕНТА НА РЕПУБЛИКАТА В РАМКИТЕ НА ИЗПЪЛНИТЕЛНАТА ВЛАСТ С ОГЛЕД НА „ПАРЛАМЕНТАРИЗМА” И „ПРЕЗИДЕНТИАЛИЗМА”

 

Президентите от посткомунистическите европейски страни от нашия корпус не разполагат на практика само с протоколни правомощия. В следващите редове ние  ще се опитаме дя докажем, че тяхната роля би могла да бъде решаваща в различни сфери, например при назначаване на шефа на правитеслството и неговите министри. Държавният гава често се оказва в състояние да промени или коренно да преобърне очертаващите се първоначално тенденции. Не става въпрос за собствени суверени правомощия, тъй като тази отговорност се споделя по един или друг начин с парламента, по същество неговият капацитет за влияние върху процеса се засилва от евентуални кризисни политически ситуации в страната. Подобен подход би могъл да бъде приложен и при анализ на правомощията му както в областта на външната политика, така и при решаване на извънредни ситуации.  

 

§ 1. Правомощия по отношение на правителството 

* Ролята на президента при номиниране/назначаване на министър-председятеля и правителството[1] 

В рамките на класическия парламентарен режим ролята на президента при номиниране/назначаване на министър-председателя и правителството е преди всичко формална и протоколна. Не е такава ситуацията в посткомунистическите страни от Европа, които избраха полупрезидентския режим на управление. По принцип правомощията са споделени между президента и парламента. Процесът би могъл да бъде доминиран изцяло от президента, както е в рамките на Петата република, особено когато не съществуват условия за коабитация. Отговорността би могла да бъде споделена от двете институции, каквато е практиката в Португалия и в болшинството от споменаваните страни. Взаимоотношенията в исторически план биха могли да бъдат подлагани на многобройни варианти, какъвто е казусът на Финландия[2]

Ролята на президента от нашите посткомунистически европейски страни при назначаване на министър-председател и правителство е различно от пълномощията на президента в Петата република. Президентът би могъл да се намеси както преди, така и след дебата в парламента, а в зависимост от ситуациите и през двете фази.

 

-         Номинация и избор на министър-председател 

В рамките на анализираните правомощия изследваните от нас страни биха могли да бъдат разделени, в известен смисъл схематично, на две групи. Първата група обединява страни, в които президентът разполага, от конституционална гледна точка, с определена свобода на оценка що се отнася до номиниране, предлагане или посочване на министър-председател. В тази група влизат Литва и Полша.  Във втората група влизат страни, чийто президент разполага с по-скоро ограничени правомощия, свеждащи се до посочване на носител на мандата, свързан с формиране на правителство. Тук става въпрос за България, Македония, Румъния и Словения. 

Разграничаването на тези две групи се основава на определена арбитрарност.  Въпреки всичко, конституциите от първата група дават теоретично известна свобода на президента при осъществявана на избор. При втория случай президентът практически е задължен да следва избора на партиите от праламентарното мнозинство. Очевидно ситуациите биха могли да търпят  промени, провокирани от капацитета на партиите да организират парламентарни мнозинства, да се коалират и, преди всичко, да налагат волята си. 

В Литва президентът „номинира министър-председателя с одобрението на Сейма, възлага му формирането на  правителството и одобрява състава му”. Текстът отбелязва, че при оставка на правителството президентът ”предлага на Сейма в срок от 15 дни за обсъждане кандидатура на министър-председател” (чл.84-4). Между другото, изрично е посочено, че „министър-председателят е назначен и освободен от функциите си от президента с одобрение на Сейма” (92&1). 

Оказва се, че литовският президент разполага с определена възможност за избор. Конституционният съд дори потвърждава и прецизира това право в едно от своите решения[3]. Всичко зависи от политическата ориентация на парламентарното мнозинство и на отношенията на президента с неговите представители. Ако президентът принадлежи към парламентарното мнозинство или по определени причини го доминира, възможностите за избор са значителни, включително и при избор на министри. Такъв бе казусът през 1993 година,  когато президентът А. Бразаускас[4] (социалист) избра А. Слезевисиус за министър-председател (10.03.1993 – 08.02.1996)[5]. През 1999 година неговият приемник президентът В. Адамкус (консерватор)[6] упражни лично право на избор и посочи Р. Паскас (01.06.1999 – 27.10.1999) като министър-председател въпреки противопоставянето на консервативната партия.[7] 

В случай на политическо противопоставяне между президент и парламентарно мнозинство подобен избор е очевидно невъзможен; подобен е казусът с коабитацията във Франция. През 1996 година например литовският президент Бразаускас бе задължен да номинира Г. Вагнориус (04.12.1996 – 03.05.1999) за министър-председател след победата на консерваторите на изборите. Подобен сценарий се повтори през 2001 година, когато президентът В. Адамкус бе принуден да номинира за министър-председател А. Бразаускас, негов предшественик в президентксата институция и лидер на социалистите, които спечелиха парламентарните избори. 

Литовският пПрезидент се радва на значителен морален авторитет: президентската  институция  обикновено е с най-позитивен образ в общественото мнение, тъй като тя се възприема като основен медиатор между останалите институции, от една страна, и от друга, обществото. Подобно на други президенти тази институция се радва на преимуществото да разполага със значителна независимост и всъщност никога не се счита за отговорна при евентуални вътрешни икономически трудности. Това в никакъв случай не пречи на президента да проявява голяма политическа активност, когато парламентарното мнозинство го следва и му се подчинява.[8] 

В Полша в годините на Малката конституция президентът на републиката  посочваше или номинираше председателя на Министерския съвет по силата на шест опиасани процедури (чл.57,58,59,60 и 62). Накратко процесът изглеждаше по следния начин: в рамките на първата фаза президентът номинираше, следвайки стриктно предварително дефинирани срокове, министър-председателя и членовете на правитеслвото, които трябваше да получат доверието на Диетата с абсолютното мнозинство на депутатите (т.е. 231 депутата от общо 460). При неуспех на описаната процедура Диетата трябваше да избере в срок от 21 дни и със същото абсолютно мнозинство министър-председател и правителство. При успех на процедурата президентът трябваше да назначи правителството. В случай на неуспех описаните две процедури трябваше да бъдат подновени, но този път Диетата имаше право да гласува с обикновено мнозинство. В случай на нов неуспех президентът имаше две възможности: да разпусне Диетата или да назначи правителство, което бихме могли да квалифицираме като президентско[9]. При този случай Диетата имаше задължението в срок от шест месеца да гласува доверие или недоверие на правителството. В случай на отказ президентът трябваше да разпусне Диетата. Ако към тези пет възможности се добави и една шеста, наричана „конструктивно недоверие”, която предполага в случай на вот на недоверие избор на нов министър-председател от Диетата, който президентът трябва да назначи (чл.66-4,5), ние добиваме цялостна представа за процеса. 

Конституцията от 1997 година симплифицира и редуцира процедурите за  назначаване  на министър-преседателя до три (чл. 154 и 155). Всъщност и този конституционен текст подхваща основните принципи от Малката конституция. Променени са изискваните парламентарни мнозинства. Като първа стъпка президентът посочва и след това назначава министър-председателя и неговото правителство в срок от 14 дни след откриването на парламентарните дейсности на Диетата или от връчването на оставката на предишното правителство и неговия министър-председател. След като представи управленческата програма на своето правителство, министър-председателят е длъжен да поиска доверието на Диетата, която е задължена да даде подкрепата си с абсолютно мнозинство на присъстващите (минимум половината от избраните депутати трябва да присъстват). В случай на неуспех Диетата има задължението да избере министър-председателя в рамките на определени срокове и със същото абсолютно мнозинство от присъстващите (т.е. 116 депутати от 230, тъй като Камарата има 460 депутати). Ако тази втора процедура е успешна, президентът има задължението да назначи министър-председателя и неговото правителство, съставено без неговото участие. Но ако порцедурата завърши с неуспех, първата процедура с участието на президента се подновява. Ако така съставеното правителство не получи одобрението на парламента, президентът разпуска парламента и насрочва нови избори. Установяваме, че Полша отхвърля немския моделе на „конструктивно недоверие”. 

С лекота си даваме сметка, че не само процедурите са съкратени и олекотени, но и правомощията на президента са редуцирани и възможностите за маневриране – намалени. 

Втората група от страни, съставляващи нашия корпус, значително се намалили ролята на президента. Ще се опитаме да докажем, че подобно твърдение би трябвало да бъде нюансирано. 

Българският президент сякаш е лишен от права в тази сфера. И наистина той „след консултации с парламентарните групи възлага на кандидат за министър-председател[10], посочен от най-голямата по численост парламентарна група,  да състави правителство” (чл. 99-1). Когато определена партия има абсолютно мнозинство или има изградена коалиция в парламента, процесът може да приключи много бързо. Даваме си сметка обаче, че никакви срокове не обвързват президента що се отнася до провеждането на споменатите консултации с парламентарните групи. Те биха могли да продължат достатъчно дълго по негова преценка. Президентът Желев, който бе единственият български президент,  принуден, от една страна, да сътрудничи с враждебни парламетарни   мнозинства,  и от друга, да състави четири различни правителства[11], съумя да превърне този конституционен факт в позитивен инструмент, позволяващ му  да разшири онова, което би могло да се нарече „периметър на политически авторитет”. Когато посоченият кандидат не съумее да състави правителство в n-дневен срок, „президентът възлага това на посочен от втората по численост парламентарна група кандидат за министър-председател” (чл.99-2). Конституцията не забранява на президента да предприеме нови консултации с парламентарните групи. Ако и новият кандидат не съумее да сформира правителство в 7-дневен срок, „президентът (...) възлага на някоя следваща парламентарна група да посочи кандидат за министър-председател”, който също разполага със седем дни, за да сформира правителство, приемливо за парламента. И на този етап няма пречка за президента да проведе консултации с пармалемтарните групи. Напротив, колкото по-сложна и блокирана е  политическата ситуация, толкова по-значима е ролята на президента, тъй като тези преговори по състава на правителството, т.е. по възможнсстта за одобрение от страна на парламента, всъщност се осъществяват в рамките на тези консултации. В този контекст ролята на президента съвсем не е така незначителна, както изглежда. Дори времето сякаш допринася за укрепване на тази функция, тъй като България въведе пропорционална избирателна система. С цел повече яснота и достоверност в прилагането на тези малко непонятни разпоредби, ще цитирам процедурите по съставянето на правителството на Любен Беров.  

Въпреки фрагментирания български политически пейзаж, парламентарните избори от 13 октомври 1991 дадоха възможност за конституиране на три парламентарни групи в Народното събрание. От общо 240 мандата антикомунистическата група на Съюза на демократичните сили (СДС) наброяваше 110 депутати, групата на социалистите (БСП, бившата комунистическа партия) – 106, и групата на Движението за права и свободи (ДПС), обединяващо туркофонските и/или мюсюлмански малцинства, имаше 24 депутата.  Филип Димитров, кандидат за министър-председател на СДС, съумява в кратък срок, на 8 ноември,  да състави правителство, основано на крехкия съюз с оказалата се ключова партия [12] ДПС. Няколко месеца по-късно ДПС постепенно оттегля подкрепата си за министър-председателя, персонално обвиняван във всеобщото деградиране на положението в България. Реалният сблъсък се случва през септември 1992 година. Месец по-късно, когато правителството поиска вот на доверие от парламента[13], то претърпя неуспех и падна, тъй като ДПС санкционира политиката на министър-председателя, квалифицирана като „екстремистка”. Съгласно Конституцията президентът инициира политически консултации със СДС, „най-голямата по численост парламентарна група”, която, поддържайки кандидатурата на министър-председателя в оставка, не успява да получи подкрепата на ДПС. СДС, не успявайки  да състави правителство в определените срокове, се изправя пред задължението да отстъпи мандата си и президентът продължи политическите консултации, този път с БСП, „втората по численост парламентарна група”. БСП се опитва да предложи кандидат на консенсуса, освободен от ярки партийни пристрастия, но той се оказва с двойно гражданство и този факт беше юридическа пречка пред одобряването на кандидатурата. Тогава министър-председателят се обръща към „следващата парламентарна група”, т.е ДПС, и политическите консултации приключват с посочването на Любен Беров като кандидат за поста министър-председател. Консултациите успяват да гарантират и едно доста хетероклитно мнозинство и съставеното правителство получава одобрението на Народното събрание. След падането на правителството на Филип Димитров на 28 октомври 1992 година и одобряването на правителството на Любен Беров на 31 декември 1992, бяха необходими два месеца на интензивни политически консултации, проведени от  президента, за да се структурира правителство,  което в рамките на краткия си мандат от 21 месеца по-скоро оживяваше, отколкото действаше, тъй като парламентарното мнозинство, което бе подкрепило неговото одобряване, бе  изключително непостоянно. 

Въпреки очевидния принос на президента към решаването на определена политическа криза, този пример за трудно формиране на правителство е допълнително доказателство за недоверието на бащите-основатели към президентската институция. По принцип тя трябваше само да предостави на политическите партии и техните парламентарни представители възможността за действие. Но според нас българските автори на Конституцията не довеждат до край собствената си логика. За да се постигне реална ефикасност, тези конституционни процедури трябваше да бъдат подкрепени от смесена избирателна система или дори просто мажоритарна система в два тура. По очевидно антагонистични причини те избират пропорционалната система, която насърчава фрагментирането на политическите сили. Без никакъв стремеж към критични оценки би могло да се предположи, че бившите комунисти са имали намерение да изградят благодарение на пропорционалната избирателна система една силно фрагментирана политическа система, в рамките на която единствената добре структурирана партия, БСП, би доминирала както една разбита опозиция, така и серия от малки формации, които биха били добри партньори в определен контекст. Блокирайки капацитета за действие на президента, те са вярвали, че ще останат господари на политическата игра в продължение на дълги години. Ситуацията се оказа различна по различни причини и очевидно е, че през следващите години системата ще разкрие своята перверзност. През последните години някои политически формации правят предложения за въвеждане на смесена избирателна система и този факт доказва, че схематичните ми коментари имат сериозни основания. 

В Македония ситуацията се оказва доста по-трудна за анализиране. Изправена пред сериозна международна криза, страната се оказва в плен на потенциална институционална криза, която сериозно застрашава нейното дългосрочно вътрешно равновесие. Демонстрация на това твърдение е почти невъзможността за съставяне на правителство. 

Според Конституцията, президентът е „длъжен, в срок от десет дни след първото  заседание на Парламента, да даде мандат на кандидата, излъчен от  партията или партиите с парламентарно мнозинство, да състави правителство” (член 90§1). В срок от 20 дни този кандидат трябва да представи програма и състав на правителството, което трябва да бъде одобрено задължително с абсолютно мнозинство (член 90§2 и 3). Тази изключително ригидна система би могла да функционира при условие, че мажоритарна система с един тур позволява на две силни партии да управляват последователно под контрола на техните избиратели, както е във Великобритания. Поради специфични за Македония политически и етнически причини, тази избирателна система се оказва невъзможна. 

От друга страна, македонският президент, за разлика от своя български колега, е длъжен да проведе евентуалните политически консултации в строго определени и задължителни срокове.[14] Основният проблем произхожда от факта, че македонската конституция не предвижда никаква възможност за излизане от криза, тъй като никой не притежава право на разпускане на парламента. В случай на упорит блокаж избирателите могат да участват в намиране на кризисно решение само при условие, че парламентът се саморазпусне. Само политическият компромис – И.Спировски говори за „неформално спазаряване на политическите елити”[15], би могъл да реши криза. В подобен контекст ролята на президента е от изключително значение, но съществуват опасения, че поредица от несполучливи кризисни решения и неудачни компромиси биха могли да блокират Македония, причинявайки тотална конституционна  безизходица. 

Съставянето на правителство на националното единство през 2001, подкрепено със смазващото мнозинство от 106 гласа от общо 120 депутатски мандата, не бива да ни заблуждава. За наблюдател като И. Спировски това правителство не отразява изборните резултати, а по-скоро „договарянията” между ръководители на някои политически партии. Правителството и парламентът биха играли по същество съвсем формална роля: решенията се взимат извън тях, от най- влиятелните политически лидери. Между другото, ако неочакван проблем затрудни по съвсем конкретен начин системата, невъзможно е да се намери институционално решение. Отново според Спировски „съвременното кризисно решение е резултат от неприемането на съществуващия институтционален модел, с изключение на неговите привидности”[16]. През 90-те години политическата тежест на президента Киро Глигоров, неговото смазващо влияние върху вътрешните политически игри успяват да прикрият някои от институционалните недомислия. Не е сигурно дали неговият наследник ще има политическия  и юридически капацитет да попречи на системата да се разпадне под натиска на нарастващите вътрешни политически напрежения. Независимо от политическото му влияние и институционалната роля, която ще му припише Конституцията.

В Словения „президентът на републиката, след допитване до шефовете на парламнтарните групи, предлага на Националното събрание кандидат за председател на правителството” (член 111). Както отбелязва  М. Рибарич,  президентът разполага с „ексклузивното право”[17] да представи кандидат през първата фаза на процедурата за номиниране, защото поредица от други възможности са предвидени от същия този член. Разбира се, възможността на президента да упражни своето влияние върху избора на министър-председател зависи от силата на представените в парламента политически партии и техния капацитет да конституират абсолютно мнозинство, т.е.46 гласа от възможните 90, за да изберат министър-председател. Ако една единствена партия разполага с това мнозинство, очевидно президентът е задължен да номинира посочения от въпросната партия кандидат. Неговите  възможности за избор са ограничени и в случай, че партийна коалиция с общ кандидат за министър-председател успее да събере абсолютно мнозинство. В замяна на това, ако нито една партия или партийна коалиция няма исканото парламентарно мнозинство, ролята на президента би могла да приеме неочаквани политически измерения. И наистина, колкото по-фрагментиран или разделен е политическият пейзаж в Словения, толкова по-значителна е ролята на президента и толкова по-необходима е неговата намеса. Не бива да се пропуска и фактът, че президентът не е обвързан с никакви задължения, ограничаващи неговия избор и налагащи определени качества за номинираната личност. Кандидатът например не е длъжен да бъде депутат. Според Конституцията той трябва само да бъде одоберн от парламента в новата си функция. Президентът естествено ще фиксира своя избор в зависимост от неговата способност да обедини праламентарното мнозинство. Но и този критерий не е от абсолютна важност при условие, че партиите имат равномерно представителство в Парламента. Такъв казус възникна през 1997 година, когато предложеният от президента Кучан кандидат бе избран с 46 гласа от възможните 90.


 

[1]M. Lesage fait justement remarquer dans son recueil des Constitutions d’Europe centrale, orientale et balte que la dénomination du chef du gouvernement peut varier d’un pays à l’autre. Pour éviter dans cette étude des phénomènes de répétitions groupées, nous utiliserons indifféremment les termes exacts, de chef du gouvernement ou de Premier ministre. 

[2] François Frison-Roche & Jan-Magnus Jansson, «Finlande», dans Annuaire de législation française et étrangère, XXXIII, éditions du CNRS, 1986, p. 207, et surtout: Larssen, Christine & Marique, Yseult, «Evolution de la fonction présidentielle en Finlande: de la Forme de gouvernement (1919) à la Constitution coordonnée (2000)», RDP, n° 5, 2001, pp. 1403-1405 . 

[3] Décision du 10 janvier 1998 «sur la conformité à la Constitution de la résolution du Seimas sur le programme du gouvernement de la République de Lituanie» (voir supra).

[4] Président de la République de Lituanie entre 1992 et 1993. Elu ensuite au suffrage universel (1993-1998). 

[5] Le Président A. Brazauskas eut une grande influence jusque dans le choix des ministres du gouvernement d’A. Slezevicius (Entretien avec le professeur Algis Krupavicius, Paris, juin 2002).

[6] Elu Président de la République de Lituanie au suffrage universel (1998-2002).

[7] Le pays était en crise économique à cause de la Russie et le Président V. Adamkus, soutenu par l’opinion publique, put imposer son choix au parti conservateur. Le Président V. Adamkus critiqua certains de ses ministres et obtint même la démission de certains. Il fit de même dans les gouvernements d’A. Kubilius et de R. Paskas (II).

[8] Entretien avec le professeur Algis Krupavicius, Paris, juin 2002. 

[9]Selon la définition que nous donnons un peu plus loin

[10] Dans la Constitution bulgare, la fonction de chef du gouvernement est exercée par le «ministar predsedatel» dont la traduction littérale pourrait être celle de «Ministre-président». Le terme de «predsedatel» n’a pas la force juridique qui s’attache aux fonctions détenues par un Président, comme en France par exemple. Il fut au centre d’une polémique «juridico-politicienne» au cours des négociations de la table ronde et jusqu’à l’élection du Président J. Jelev au suffrage universel direct. Parce qu’il n’avait été élu que par le Parlement communiste, non élu démocratiquement, l’opposition utilisait ce terme pour désigner le Président P. Mladenov (03-1990/07-1990). Réponse du berger à la bergère, les ex-communistes utilisèrent, à leur tour, ce terme pour qualifier le Président J. Jelev quand il fut élu par l’Assemblée constituante (08-1990/01-1992), c’est-à-dire au suffrage universel indirect.

[11] Son successeur direct, le Président P. Stoyanov, en raison de la situation politique dramatique, a nommé très vite le gouvernement intérimaire de S. Sofianski. Il fit de même après les élections législatives de 1997 puisque son parti venait de remporter la majorité absolue. Les consultations furent relativement courtes en juin 2001 puisque le Mouvement national Siméon II manqua d’un siège la majorité absolue mais avait fait une alliance avec un parti qui venait de remporter 21 sièges. Le nouveau Président, G. Parvanov, n’a pas eu encore la possibilité d’exercer cette fonction.  

[12]Au sens que lui donne J-C. Colliard dans O. Duhamel et Y. Mény, Dictionnaire constitutionnel, op. cit., p. 704-705.

[13] Certains vont même jusqu’à dire que le vote fut précédé d’intenses consultations entre le Président J. Jelev et le dirigeant du DPS, Ahmed Dogan. (voir : Venelin Ganev, «Bulgaria» in «Survey of presidential powers: formal and informal», East European Constitutional Review, fall 1993/winter 1994, p. 62-63). Il est vrai, par contre, que quelques semaines avant le dépôt de la Question de confiance, le Président avait fortement critiqué le gouvernement de Ph. Dimitrov au cours d’une conférence de presse (dite de Boyana) qui, dix ans après, fait toujours référence dans la vie politique bulgare.

[14] A cette époque, le mode de scrutin adopté par la Macédoine est mixte puisque sur 120 sièges à l’Assemblée, 85 sont en effet pourvus au scrutin majoritaire et 35 au scrutin proportionnel. Si l’on peut toujours espérer, qu’à terme, le paysage politique macédonien s’en trouve moins éclaté et les coalitions parlementaires plus faciles à réunir, ce n’est manifestement pas le cas aujourd’hui.

[15] Igor Spirovski, op. cit.

[16] Igor Spirovski, ibid. 

[17] Miha Ribaric, op. cit .

 

 

.

Съдържание


 

 

Начална страница

Copyright 1998-2012 ®  OMDA Ltd. Всички права запазени

 Add to Google