Франсоа Фризон-Рош - Полупрезиденсткият модел

 

 

§ 3. Влияние на конституционните съдилища: примерите на България, Литва и Македония

Основополагащите юридически текстове, като конституциите например, се базират по същество на принципи и норми от общ характер. По дефиниция  „общи” и „безлични”, определени основополагащи норми не са в състояние да покрият всички сфери на приложение, тъй като тяхната функция е да изградят „общото право”. Често тези норми всъщност отразяват само формалните  аспекти на действителните взаимоотношения. Под влияние на допълнителни фактори от променлив характер, например избирателна система, определена конституционна разпоредба би могла да има ако не противоположен, то доста по-различен от изначалния замисъл ефект. Напълно възможно е интервенция от вън да внесе дълбоки промени в даден конституционен текст, който по принцип не подлежи на дебатиране. Многобройни анализатори игнорират в своите изследвания ролята и влиянието на Конституционните съдилища. Между другото конституционните съдилища в страните от нащия корпус изиграха и продължават да играят съществена роля при изграждането на новите общества. Поради тази причина за нас е важно да се спрем по-подробно на този факт. Необходимо е да се подчертае, още в началото на нащия анализ в тази сфера, определящото влияние, което съдилищата упражниха върху защитата на президентските прерогативи в името на разделението и равновесието на тези конкуриращи се власти. 

И действително, чрез многобройните свои решения конституционните съдилища допринесоха за изясняване на ролите на всеки един от основните актьори на конституцията, т.е. допринесоха за изграждане на режима. В подкрепа на нашата теза ще разгледаме конкретни примери в три от анализираните страни. Решенията на конституционните съдилища в тези страни всъщност прецизираха, съхраниха и дори разшириха определени правомощия на президентите. Ще разгледаме накратко няколко казуса и ще подчертаем факта, че тези нови за страните от Източна Европа институции, става въпрос за конституционните съдилища, биха могли и в бъдеще да променят съществено основните насоки в  развитието на изследваните режими, дефинирайки по-категорично ролята на всяка една от трите власти, както и структурирането на изпълнителната власт, която по същество се оказва бицефална. 

Конституционният съд в България, който е една от редките европейски институции, която прави задължителни интерпретации на Конституцията[1],  успя да упражни това свое правомощие с особен успех и компетентност в моментите на най-сериозни политически конфронтации, които съпровождаха първите години от прехода. 

През януари 1995 година бе избрано социалистическото правителство на Жан Виденов и президентът бързо се превърна в мишена на сериозни атаки както от страна на правителството, така и от страна на подкрепящото го парламентарно мнозинство. Целта бе максимално ограничаване на президентското политическо влияние. Както ще отбележим и в следващите глави, президентът не се  поколеба да упражни своето право на обръщения към народа, за да отправя критики към управляващото мнозинство, за да разкрива недомократичния характер на някои правителствени решения. 

В този напрегнат политически контекст депутатите социалисти сезираха Конституционния съд с намерение да бъде изяснено дали начинът, по който  президентът заявява публично своите политически предпочитания и критикува управлението, не нарушава Конституцията и по-специално член 92-1, който постановява, че президентът „олицетворява единството на нацията”

В своето решение[2] съдът постановява преди всичко, че президентът „не е деполитизиран държавен орган” и по силата на този факт той има право да изразява мнение, да произнася речи и да прави публични изказвания от политически характер. По-нататък съдът отбеляза, че ако президентът  действително нарушава Конституцията, то срещу него трябва да се отправят конкретни обвинения по силата на член 103, или, иначе казано, да бъде обвинен в държавна измяна или нарушение на Конституцията и срещу него да бъде открита съответната процедура, предвидена от въпросния член. 

Това изключително важно решение на Конституционния съд, свързано с независимостта и принципното политическо влияние на президента, даде възможност да се установи по безспорен начин, че  президентската институция в България няма само символична роля. По същество това е в противоречие с класическата президентска функция в рамките на парламентарния режим. Да бъде приравнена с лекота тази институция до парламентарната класика, е прекалено прибързано и тази грешка системно се допуска от френски или американски анализатори, за които Конституцията на Петата френска република или американската конституция са единствените легитимни позовавания на техните сравнителни анализи. 

В това решение се съдържаше и още един важен елемент – обвинения към президента на републиката за нарушение на Конституцията могат да бъдат отправяни единствено и само в рамките на процедурата, предвидена от член 103 на Конституцията, което несъмнено съдържаше определен политически риск за обвинителя в очите на общественото мнение. По този начин бе поставен край на постоянния натиск върху президента, обвиняван непрестанно в нарушение на  Конституцията. 

През 1996  по настояване на Главния прокурор на републиката съдът трябваше да реши дали е конституционно решението на доминирания от социалистите парламент да анулира назначението на председателя на Върховния административен съд от  президента[3] под претекст, че Указът не е  преподписан от министъра на правосъдието. От съда бе поискана интерпретация  и на няколко текста от Конституцията, свързани с обхвата на правото за приподписване, както и прецизиране на необходимостта от приподписване на указите за назначаване на председателите на върховните съдилища и на главния прокурор. 

По първия проблем, позовавайки се на своята юриспруденция от 1992 и от 1994, съдът реши[4], че решението на парламента е гласувано „в нарушение на неговите правомощия”[5]. Той даде и добър урок по право на депутатите, отбелязвайки, че парламентът има право да променя конституционните рапоредби, но само следвайки процедурите, предвидени за тази цел и по никакъв друг начин. В заключение съдът поясни, че президентските укази биха могли да  бъдат анулирани, но единствено и само от Конституционния съд. 

Вторият проблем бе доста по-деликатен. В действителност член 102-2 от Конституцията изброява указите, които не подлежат на приподписване. Би могло да се твърди, и това вероятно са били и аргументите на правната служба на парламента, че това изброяване е изчерпателно. При подобен случай правомощията на президента да извършва назначения биха били крайно ограничени, дори унищожени. 

Съдът прояви висока интелигентност и формулира изкусна интерпретация, позовавайки се на волята на бащите-основатели  и на логиката, върху която се основава конституционният текст, подчертавайки изрично както принципа на разделение на властите, така и изричната независимост на съдебната власт в България. Решавайки, че изброяването в член 102-2 не е изчераптелно и че  указите за назначаване именно на висшите магистрати – председатели на върховните съдилища и главен прокурор[6], не се нуждаят от приподписване от член на правителството, Конституционният съд слага окончателно край на всички опити от страна на социалистите за ограничаване правото на назначения на президента на републиката. 

В този контекст примерът на Литва представлява интерес от многобройни гледни точки. По принцип Конституционният съд на тази страна бързо изпълни функционалното пространство, което Конституцията му отреждаше, и дори би могло да се твърди, че надвиши в определен смисъл своите правомощия, тъй като конституционните съдии не се поколебаха да вземат няколко изключително важни и смели решения, интерпретиращи основни конституционни текстове. Струва ни се изключително важен фактът, че в своите аргументации съдът се позовава експлицитно на „полупрезидентската форма” на режима, установен от Конституцията, за да обоснове определени свои позиции[7]

През декември 1996 година министър-председателят консерватор Г. Вагнориус представя програмата на своето правителство за мандата 1997-2000 и неговото мнозинство в Сейма гласува одобрение. Избор на нов президент бе предвиден в началото на 1998 година и тогава изникваше въпросът дали предвидената от член 92&3 конституционна норма, изискваща от „правителството да връчи своите правомощия на президента” означава оставка на правителството при избор на нов президент. Депутатите нямаха единно мнение и някои от тях се питаха дали решенията на правителството не биха могли да бъдат оспорени, а самото то  обвинено в нарушение на Конституцията. 

Съдът не можеше да бъде сезиран за изрична интерпретация на тези конституционни разпоредби. Поради тази причина още през 1997 година правителството сезира съда съгласно член 102&1[8], за да получи отговор на въпроса дали решението на Сейма, с което одобрява правителствената програма, е в съответсвтие с член 92&3 от Конституцията, чието съдържание представихме накратко в горните редове. 

В стремежа си да формулира отговор на този принципен въпрос съдът реши да разшири сферата на своя преглед, разглеждайки не само „смисъла на положителния вот за правителствената програма”, но и  „различните аспекти на реципрочност между институциите”

Позовавайки се на приципите, формулирани в негово решение от 25 октомври 1995 година върху необходимото равновесие на властите, упражнявани от различните институции в Литва, съдът постаноявява, че „системата на управление на нашата държава съдържа определени особености, дължащи се на полупрезидентската форма на режима”.  Тези констатации позволяват на съда да  прецизира функциите, ролята и правомощията на президента в рамките на всички институции. По повод принципите, свързани с назначението на министър-председателя например, той отбелязва: „въпреки, че (президентът) е длъжен да се съобрази с парламентарното мнозинство, той има право на избор”. Що се  отнася до проблематичното разграничаване между „връчва правомощията на правителството на президента на републиката” и „връчва оставката на правителството на президента на републиката”, съдът ясно постановява, че двете понятия са коренно различни от конституционна гледна точка и не биха могли да бъдат смесвани, що се отнася до последствията от тяхното прилагане. Процедурата, налагаща „връчва(не) на правомощията на правителството на президента на републиката”, дава основание на президента единствено и само да се убеди, че Сеймът продължава да гласува доверие на правителството. В този смисъл, продължава логиката си съдът, президентът трябва „да предложи на Сейма кандидатурата на министър-председателя за одобрение. След като Сеймът потвърди кандидатурата на действащия министър-председател, след  като президентът потвърди неговото назначение и когато съставът на павителството е одобрен, едва тогава правителството ще има право да продължи своята дейност”. 

Този фин и прецизен анализ на Конституционния съд на Литва ясно интерпретира характера на правомощията на президента, и, по дедукция, характера на изградения в страната политически режим. В този смисъл президентът  е  ако не единственият, то един от важните и пълноценни политически играчи. Той трябва да консултира и координира действията си с останалите  институции и техните взаимоотношения трябва да се основават на формулирания от съда принцип на „междуфункционално партньорство”. С лекота установяваме, че ролята, която бащите-основатели и Конституционният съд приписват на президента, значително се отклонява от традиционната мисия на президента в рамките на класическия парламентарен режим. 

Македонският казус също заслужава интерес по много причини. И основанията са многобройни - не само поради деликатното международно положение на тази страна през последните години, но и поради значителните отклонения на институционалните  практики от познатите на Запад традиции. Решението на Конституционния съд, което ще коментираме в следващите редове, би трябвало да се оценява с известни резерви, тъй като то е преди всичко ярка илюстрация на една тенденция, която И. Спировски нарича „традиция на правния позитивизъм в Македония”[9], т.е. една доста огрничена интерпретация на формулираната норма. Следвайки традицията на правовите държави, в Македония всички решения на Конституционния съд трябва да се взимат „по силата на Конституцията и на законите”. Оказва се, че по силата на определена доктринална инерция, наследена непосредствено от бившия режим, този принцип на законосъобразност се интерпретира твърде схоластично и ограничено от Конституционния съд на Македония. 

Вече отбелязахме, че президентът на Македония е „главнокомандващ на въоръжените сили” (член  79&2). Функцията главнокомандващ е традиционна за президентите в западните демокрации. Тя е илюстрация на принципа на  политическо подчинение на военната институция, без това да оказва влияние върху техническото структуриране на т.н. политическа и военна командна система, включително и в мирновремен период. 

През последните години македонският парламент гласува Закон за организиране на националната отбрана, в който изрично се отбелязва, че президентът упражнява своите правомощия на главнокомандващ чрез министъра на отбраната.  Конституционният съд е сезиран по повод закона и той решава,[10] че тази разпоредба на закона накърнява по същество президентските правомощия. Посредничеството на министъра всъщност нарушава правомощията на президента, който по конституция единствен има право да бъде главнокомандващ. Съдът  решава освен това, че тези права нито могат да бъдат споделени, нито могат да бъдат делегирани. По силата на това решение президентът изпълнява своите права в непосредствено взаимодействие с Генералния  щаб на без участието на инистъра на отбраната. 

Очевидно подобен тип решения би трябвало да бъдат релативизирани, те биха могли да претърпят и определена еволюция, но въпреки това трудно би могло да се твърди, че македонският президент следва принципите и традициите на класическите парламентарни режими. 

Тези няколко примера хвърлят нова светлина върху ефективността на определени президентски правомощия в посткомунистически страни от нашия корпус. 

Налага се едно първо заключение: прочитът на конституционния текст, въпреки че е задължителен, не е достатъчен, за да обясни реалността на политическите режими и ролята на президентите в тях. 

Цитираните казуси разкриват неподозирани от западния наблюдател измерения на някои правомощия, тъй като се анализират права и задължения със стойност само в определена политическа система. 

Значимостта на правомощията на всички институции би трябвало да се оценява в специфичния контекст на прехода, който тези страни преживяват. Това е и основанието, което предопределя нашия интерес, в следващите страници, към взаимоотношенията на президента на Републиката с изпълнителната власт и с парламента.   


 

[1] Avec la Cour hongroise (art. 51 de la loi sur la Cour constitutionnelles) et la Cour slovaque (art. 128-1 de la Constitution).

[2] Décision n° 25 du 21 décembre 1995, A.C. n° 27/95. in Réchénia i oprédélénia na constitutsioniya sed  (Décisions et arrêts de la Cour constitutionnelle) (1995), éditions « Prof. Marin Drinov », Sofia, 1996, p. 267-273

[3] Cinq ans après l’adoption de la Constitution ce type de décision parlementaire est tout à fait révélateur de l’état d’esprit, à cette époque, de très nombreux responsables socialistes bulgares et donne la mesure de leur « conversion » à la démocratie. Elle illustre, également, ce que nous avons souvent souligné dans cette étude, à savoir que le personnel politique considérait souvent encore le Parlement comme « l’organe suprême du pouvoir d’Etat » et qu’il pouvait donc tout faire ! 

[4] Décision n° 13 du 25 juillet 1996, A.C. n° 11/96. Réchénia i oprédélénia na constitutioniya sed (1996), éditions « Prof. Marin Drinov », Sofia, 1997, pp. 141-154. 

[5] La Cour constitutionnelle a toujours bénéficié d’une très bonne opinion dans la population. La constatation de cet abus manifeste de pouvoir par la majorité parlementaire socialiste ne contribua pas à rehausser, par contre, le prestige de l’Assemblée.

[6] La Cour en profita également pour préciser que les nominations par le Président de la République de quatre juges à la Cour constitutionnelle était dispensée de tout contreseing. 

[7] Décision du 10 janvier 1998 portant « sur la conformité à la Constitution de la résolution du Seimas sur le programme du gouvernement de la République de Lituanie ». Cette décision est accessible (en anglais) sur internet, site : www.lrkt.lt 

[8] Article 102§1 : « La Cour constitutionnelle décide si les lois et les autres actes du Seimas ne sont pas contraires à la Constitution […] »

[9] Igor Spirovski, « Contemporary constitutional and institutional developments in the Republic of Macedonia », Revue de justice constitutionnelle Est-européenne, n° 2, 2002, p. 190.

[10] Décision U.br. 135, 155/2001 du 18 septembre 2002, Journal Officiel 42/2002.

 

.

Съдържание


 

 

Начална страница

Copyright 1998-2012 ®  OMDA Ltd. Всички права запазени

 Add to Google