Франсоа Фризон-Рош - Полупрезиденсткият модел

 

 

ГЛАВА II 

ПРЕЗИДЕНТСКИ ПРАВОМОЩИЯ ПОД КОНТРОЛ?

 

След като доказахме в предходната глава, че изборът на президента на републиката е противоречиво средство за краткосрочно регулиране на властовите отношения в периода на прехода, логично ни се струва да анализираме присъдените на държавния глава правомощия. В контекста на нашата първа работна хипотеза, а  именно прилагането на специфична институционална технология от  основните актьори на прехода в защита на техния интерес и неутрализирането на всякаква възможност определен клан да доминира ексклузивно  политическото пространство, анализът на президентските правомощия би трябвало да идентифицира нови елементи, които да потвърдят или отхвърлят въпросната хипотеза. 

Анализът на текстовете, колкото и поучителен да е той, съвсем не е достатъчен. Той изключва един съществен аспект, аспектът, свързан с приложението на практика на президентските правомощия. Ние ще свържем наблюденията си и с многобройните интерпретации на тези текстове, направени от  конституционните съдилища. Всъщност става въпрос за двете страни на една и съща монета (първата би могла да бъде осъзната единствено като функция на втората - Раздел 1). 

Технологията на полупрезиденсткия модел предполага присъждането на определен тип правомощия на Президента в рамките на изпълнителната власт и по отношение на парламента. В противовес с класическия парламентарен режим, президентът разполага с определен брой права, които би могъл да упражнява, без да бъдат приподписвани решенията му. Тези права не са всъщност просто номинални, по принцип или хипотетични.

Президентът не може, но е длъжен да упражнява тези права, ако се необходимата ситуация. Бихме могли да установим, че съществува съществено разнообразие при конкретните практики, но конституционният текст, сам по себе си, не може да изгради коректна представа за значимостта на определени пълномощия, които се упражняват в глобален политически контекст. Или иначе казано, институционалното не би могло да се отделя от политическото. Генезисът на текста е променлива детерминанта, предопределяща неговото приложение, но конкретните политически обстоятелства също упражняват своето влияние, без да пренебрегваме властовите противоречия (съперничество), взаимоотношенията и съответната  епоха. 

В рамките на изпълнителната власт някои отделно взети правомощия или някои невинни на пръв поглед права убягват от вниманието на западните коментатори, тъй като те не се вписват в класическите аналитични схеми. Между другото, тези правомощия биха могли да придобият особена тежест, особено в комбинация с други функции. Някои слабо или зле дефинирани правомощия, като правото на българския президент да се обръща към общественото мнение, биха могли в определен политически контекст да укрепят неговия капацитет да упражнява влияние върху системата и по този начин да надхвърли съществено възможностите, които се предоставят от Конституцията. В областта на външнополитическите отношения правото да извършва назначения, без те да бъдат приподписвани, би могло съществено и неочаквано да  наклони властовите  везни в полза на президента. 

Многобройните примери, които ще бъдат представени, ни задължават да подходим по-глобално и по–открито, от една страна, и от друга, да разгледаме правомощията като неразделна част от политическата система.  Ще се опитаме  да проверим верността на познатото твърдение, че „теорията е само глобална”, и неговия осъвременен и обогатен логично вариант „и комплексна”. В нашия случай контекстът е комплексен (Раздел 2). 

Недоверието към президентската институция би могло да бъде идентифицирано в многобройни разпоредби, като осбено характерни са свързаните с парламента текстове. Основните актьори на прехода са отхвърляли възможността президентът да се възползва от класическия  инструмент на разпускане на парламента. Това правомощие, което се оказва и в непосредствено противоречие с основните  принципи на  всемогъщието на парламента като върховен орган на държавната власт в предишния комунистически режим, е обект на засилено внимание.  

И все пак президентите не са съвсем безпомощни в своите взаимоотношения с парламентите, тъй като в болшинството от страните президентите  имат право на вето и това им позволява да упражняват съществено влияние, за да обуздаят евентуалните злоупотреби на някои парламентарни мнозинства, без да накърняват целостта на парламента или да застрашават неговото мнозинство. Подобен анализ е валиден и по отношение на правото на президента да сезира Конституционния съд, като по този начин биха могли да се избегнат некоректни отклонения. 

Съвсем незначителни структури в рамките на бившите комунистически режими, конституционните съдилища съумяват да се освободят от всякакво настойничество и да „регулират” бързо и ефикасно определени правни и институционални двусмислия, дължащи се на променливостта на прехода. Те съумяват да наложат определен тип постоянство в практиките, там където биха се създали условия за конюнктурност, и да задължат актьорите да се ориентират към решения с дългосрочни ефекти (Раздел 3).

 

РАЗДЕЛ 1. МНОГООБРАЗИЕ НА ПРЕЗИДЕНТСКИТЕ ПРАВОМОЩИЯ: ВЗИМАНЕ НА РЕШЕНИЯ, УЧАСТИЕ ВЪВ ВЗИМАНЕ НА РЕШЕНИЯ, БЛОКИРАНЕ 

Правомощията на шестимата президенти на държавите, които изграждат нашия корпус от посткомунистически европейски страни, биха могли да се разпределят в две  групи, право на „решение” (§ 1) и право на „участие във взимане на решения и право на блокаж”(§ 2).  

Този подход  се вписва между другото в подхода, приложен от М. Дюверже в рамките на осъщественото от него през 1978 година изследване върху страните от Западна Европа, квалифицирани като полупрезидентски[1]

Този първи анализ би трябвало да хвърли светлина върху значимостта на влиянието, реално или предполагаемо, което споменатите президенти биха могли да упражняват в рамките на институционалната система.  

Това първоначално проучване не би могло да оцени по дефинитивен начин президентското влияние, тъй като други многобройни фактори се намесват в  разглежданите процеси. 

За да докажем, че текстовете сами по себе си не са достатъчни, за да се анализира реалността на изследваните режими, ние ще анализираме в този раздел и влиянието на конститутционните съдилища в специфичната област на президентските правомощия. След изграждането на новите институции, някои конституционни съдилища прецизираха, дори разшириха правомощията на президентите  в много от техните специфични сфери на компетентност. Имаме намерение да цитираме определени практики на конститутционните съдилища в България, Литва и Македония (§ 3).   

 

§ 1. Право на решение 

Правомощията на президентите са систематизирани в Таблица 13, която отчита само юридическите правомощия, а не евентуалните политически импликации. В интерес на синтетичния характер на таблицата, някои подробности съзнателно са били избегнати и поради тази причина таблицата се оказва по-схематична от тази на Ж. Мак Грегор[2], чийто класификационен подход ние не приемаме безрезервно, или от тази на К. Лъки[3]. Несъмнено данните от таблицата подлежат на неизменната интерпретация. 

Необходимо е да дефинираме в предварителен порядък какво разбираме под „право на решение”. Правото за взимане на решение на един президент на републиката всъщност се идентифицира с правата, които се разглеждат като негови собствени правомощия. Президентът упражнява тези правомощия самостоятелно, без да има нужда от съгласието или инициативата на други управленчески органи. И въпреки че системно той е задължен да осъществява предварителни консултации, решението му принадлежи изцяло. Правото на рашение би могло все пак да бъде подложено на предварителни (de facto) или задължителни (de jure) изисквания. 

Анализът на тази изначална диференциация на президентските пълномощия в тяхната глобалност се ограничава до една малко повърхностна представа за институционалните реалности. Но този първи опит за сравнение на юридическите правомощия дава възможност за постигане на глобалност  на нашия изследователски корпус, който крие  многобройни различия, свързани с отделни характеристики на изграждащите го съставни елементи. Политическият режим е глобална, комплексна и интерактивна система, в която всички съставни  елементи функционират заедно и едновременно, упражнявайки влияние един върху друг. 

Полупрезидентският модел притежава собствена логика, различна от тази на президентските или парламентарните режими. Той се основава на съчетанието на два основополагащи принципа, които позволяват подялбата на властта между двата стожера на изпълнителната  власт – държавния глава, избран при пряко и всеобщо гласуване и неотговорен пред парламента, и министър-председателя, избран от парламента и отговорен пред неговите членове. По принцип в рамките на полупрезидентския режим правителството „ръководи и осъществява вътрешната и външна политика на страната в съотвествие с Конституцията и законите” (Конституцията на Република България), при условие че Конституцията не разпореди друго. В замяна на това президентът не разполага с други правомощия освен тези, които му предопределят изрично Конституцията и законите. Следователно първият основен принцип в основата на полупрезидентския режим е, че правителството упражнява своите правомощия по силата на общото право, докато президентът разполага само с приписани правомошия. 

Вторият основен принцип, залегнал в основата на полупрезидентския режим, се  отнася до естеството на приписаните правомощия на президента на републиката. По принцип тези правомощия се считат за реални, а не номинални, каквито са практиките в рамките на класическия парламентарен модел. Президентът има право свободно да упражнява тези правомощия, тъй като му са предопределени от Конституцията, при пълна легитимност, тъй като е избран при всеобщо гласуване. По принцип той притежава идентична с тази на парламента демократична легитимност. В посткомунистическа Европа, когато конституцията му предопределя определен тип правомощия, той има право, но и задължение да ги упражнява. Този изключително важен, от правна и от политологическа гледна точка, факт понякога трудно се осъзнава и приема от някои политици в Източна Европа. Тази ситуация не само влиза в непосредствен конфликт с комунистическото наследство, което в продължение на петдесетилетие твърдеше, че парламентът  бил „върховен орган на държавната власт”, но се противопоставя на един определен тип опростени схващания за паламентаризма като най-висша проява на демокрацията; та нали до скоро се твърдеше, че „комунизмът е най-висша проява и последен стадий на социализма”. Това ново  разпределение противоречи не само на хабитуса на отмиращата политическа култура, но и на зараждащата се нова политическа воля, която иска да прави нещата по различен начин. 

Тази  убеденост, че парламентаризмът е най-съвършената форма на демокрация, е дълбоко вкоренана в начина на мислене на многобройни политически лидери[4]. След серия от няколко поредни конституционни фази с различна продължителност и трудност, неизбежно би трябвало да се стигне до тази „най-съвършена проява и последна фаза от развитието на демокрацията”, а именно парламентаризма! Създателите на българската конституция стигнаха дотам, че вписаха този принцип още в първия член на Конституцията – „България е република с парламентарно управление”[5]. Подобна характеристика не се открива в нито една от другите изследвани Конституции. 

Правомощията на парламентарен и на полупрезидентски държавен глава се различват особено в сферите, в които президентските решения се нуждаят или не от приподписване. Парламентарният държавен глава не може да вземе никакво решение, без то да бъде потвърдено или преподписано от министър-председателя или от член на правителството. Поради същите основания той не може да откаже своя подпис, ако той е необходим за валидиране на юридически акт. В замяна полупрезидентският държавен глава би могъл да действа самостоятелно в многобройни случаи, без да се нуждае от приподписване. Той е задължен да постави подписа си само в случаите, изрично отбелязани от Конституцията. 

Когато Конституцията не изисква  приподписване, президентът разполага с реални и реалистични права за взимане на решения. Когато правителствен акт се нуждае от неговия подпис, президентът разполага с право на блокиране или на участие в процеса на взимане на решения. 

Таблица 13 предполага хоризонтален и вертикален прочит. Първият, хоризонтален прочит дава определен тип информация, свързана с честотността на правомощията, които обикновено се присъждат на президента на републиката. 

Установяваме например, че назначаването на министър-председателя е правомощие,  което се присъжда на мнозинството от президенти (5) от седемте изследвани режима. Установяваме също така, че президентът в 5 от седемте корпуса има възможността и правото да назначава временно или служебно правителство. 

В същото съотношение се оказва и правото на отлагащо вето. По-многобройни са президентите, които имат право да сезират Конституционния съд и да осъществяват определени назначения (6/7). Само четирима имат право да отправят послание към парламента или към нацията и трима разполагат с правото на законодателна инициатива (Таблица 13).  

Вертикалният прочит разкрива друг тип съотношения. Някои от президентите сякаш имат по-дълъг списък от правомощия за взимане на решения от своите  колеги. В Литва, Полша (дори и при различията, които съществуват между  Малката конституция и Конституцията от 1997) и в Румъния президентите видимо разполагат с повече правомощия от техните български, македонски и словенски колеги. За македонския и словенския президенти това е може би просто съвпадение, тъй като и двете страни са принадлежали на вече мъртвата Федеративна република Югославия.

 


 

[1] Voir supra le tableau n°1, p. 11 dans notre introduction générale. 

[2] James P. McGregor, «Qui gouverne ? Partis, Parlements, cabinets, Cours constitutionnelles et Président en Europe centrale et orientale post-communiste», dans: L’Europe centrale et orientale (1994), (ouvrage coordonné par E. Lhomel et T. Schreiber), La documentation française, 1995, pp. 13-30. 

[3] Christian Lucky, «Table of presidential powers in eastern Europe», in: East European nstitutional Review, fall 1993/winter 1994, pp. 81-94. 

[4] D’une manière si catégorique qu’elle en apparaît parfois suspecte. Certains cherchant sans doute à dissimuler par un zèle étonnant ce qu’ils critiquaient encore il y a peu!

[5] Il est vrai que l’article premier de la Constitution de 1971 commençait ainsi: «La République populaire de Bulgarie est un Etat socialiste […]».

 

.

Съдържание


 

 

Начална страница

Copyright 1998-2012 ®  OMDA Ltd. Всички права запазени

 Add to Google