ОТ ДЕВЕТИ ДО ДЕСЕТИ

 

ІІІ. УПРАВЛЕНИЕТО

 

 

4. Регионите 

   Административно-териториалното устройство е основен, неотменим принцип в организацията и управлението на всяка страна. На практика то се реализира чрез нормативни актове и е част от цялостната държавна политика, насочена към поддържане, оптимизиране, планиране, координиране и управление на пространствената организация на социално-икономическия и културния живот в държавата.

Административно-териториалното устройство отразява най-пълно и цялостно демократичния характер и съдържание на държавното управление чрез съчетанието между възприетия и утвърден модел на политическа организация в обществото и принципите, определящи същността на действащото държавно устройство. От тази гледна точка процесът на административно-териториалната организация на държавата не трябва да се възприема и оценява само като дейност по разделянето на националното пространство на териториални единици (общности) и формирането в тях на институции за провеждане и реализиране на държавната и на местната политика. При съвременните реалности и предизвикателства административно-териториалното устройство придобива и качествено нови функции то например е задължително условие и фактор за осъществяване на преход към балансирано и устойчиво развитие на отделните части (райони) на България, както е и задължително обвързването му с провежданата политика на регионално развитие и устройство на територията. Заедно с това целта на тази координация е осигуряването на относително равен достъп до услуги на населението в отделните райони и селища на страната, ефективно и териториално справедливо разпределение на финансовите ресурси в националното пространство и т.н. Ето защо научнообоснованото административно-териториално устройство (АТУ) изгражда фундамента, на който и чрез който се осъществява регионалната политика, регионалното развитие и функционалното интегриране на България в структурите на Европейския съюз.

Така очертаната законодателна уредба се прилага върху националната територия, предопределяйки и т.нар. самоуправление на отделните териториални единици.

Местното самоуправление в България не се отклонява от европейското според клаузите на Търновската конституция, която предвижда тристранна териториална организация община, околия, окръг. През 1886 г. са приети Законът за градските общини и Законът за селските общини, които до 1934 г. - до началото на управлението на Военния съюз, претърпяват десетки промени, но защищават самоуправлението на най-малките управленски единици в страната.

В началото на ХХ в. България е административно-териториално резделена на 12 окръга, 71 околии и 1893 общини. Реформата след 19 май 1934 г. променя това съотношение, въвежда количествени и качествени критерии за общините и назначаването на кметовете доверени лица на властта, и пробразува окръзите в седем области, които през 1941 г. стават девет: Софийска, Плевенска, Шуменска, Врачанска, Русенска, Пловдивска, Старозагорска и Бургаска и Горноджумайска. Местното самоуправление остава фактически без правомощия.

 

Конституцията от 1947 г. и заменилата я нова Конституция от 1971 година са двата закона, които определят модела на административно-териториалното устройство в периода 1944-1989 г.

През първите години след Девети (1944-1947) се извършват само частични промени в административно-териториалното деление. Увеличава се броят на областите с 2, като за нови административни центрове са определени Русе и Благоевград. Непосредствено след това през 1946 г. се въвеждат околиите като обособено самостоятелно равнище в системата на административното устройство на страната. Общият им брой е 95, от които 5 са със специален статут, определени в действащото законодателство като градски околии. Това са най-големите по брой на населението градове София, Пловдив, Варна, Русе и Бургас.

След 1947 г. се запазва (по традиция) тристепенната система на териториално деление на страната, като отново се въвеждат окръзите, околиите и кметствата. През 1949 г. областите се закриват и се създават окръзи общо 14. Увеличава се броят на околиите - от 102 през 1949 г. до 117 през 1959 г., когато се закриват.

Конституцията от 1947 г. въвежда като органи на местната власт общинските и околийските народни съвети. За органи на изпълнителната власт са определени общинските и околийските администрации. Изпълнително-разпоредителните органи на местната власт функционират в хоризонтален план със съответния народен съвет, а във вертикален план със съответните органи на държавно управление (чл. 51, чл. 54). Важна особеност е, че общинските и околийските народни съвети се формират чрез преки избори (чл. 48). Въпреки това функциите, които им се възлагат (произтичащи от нормативните актове), са свързани главно като на органи на на държавната власт, а не толкова като органи на местното самоуправление.

Възприетият модел на взаимодействие между държавното управление, административно-териториалното устройство и местното самоуправление, независимо че съдържа елементи на пряка и представителна демокрация, е доминиран от административни подходи на съподчиненост и управление. Друга особеност е, че през периода 19471959 г. броят на общините в страната е най-голям в цялата история на административно-териториалното устройство от Освобождението общо 2178. Този подход на управление съдържа и положителни страни намалява например средният брой население в границите на една административно-териториална единица изключително важно условие за по-ефективно самоуправление и демократично устройство на страната. За периода 19491959 г. средният брой население на един окръг е 516 279 души, на една околия - 61 777 души, а на една община - 3319 души.

Прави впечатление, че 1959 г. се очертава като граница, след която всички промени в административно-териториалното устройство са насочени към увеличаване на броя на населението в създаваните през отделните години окръзи, области, селищни системи и общини. Това се оказва неправилен и недалновиден подход в административно-териториалното устройство на страната, чиито неблагоприятни последици не са преодолени и след 1989 г. Решението му може да се търси в дискусия, но задължително на експертно равнище. Един от ограничителните принципи в тази дискусия трябва да бъде не обединяване на общини поради критично малкия брой население в някои от тях, а точно обратното увеличаване броя на общините поради изключително тежката демографска криза в страната с цел постигане на относително балансирано и устойчиво регионално  развитие на селищната мрежа.

В сравнителен план изследванията на функциите и структурата на околиите като органи на местната власт са малко. Характерно е, че околиите не се определят като органи на местното самоуправление. Те изпълняват свързващи и координиращи функции между общините и окръзите. Освен това административните центрове на окръзите в България са се поделяли на две околии с общ център например Бургаска околия и Бургаска селска околия; същата е ситуацията в Плевен и Благоевград. Тази специфична форма на административно-териториално устройство е запазена и сега в Добричка и Ямболска област - Добрич е административен център на две общини Добрич и Добрич селска, а Ямбол административен център на Ямболска и Тунджанска общини.

През 1959 г. се извършва една от радикалните реформи в административно-териториалното устройство на страната. За първи път тристепенната система (област/окръг околия община) е заменена с двустепенна (окръг община). Околиите отпадат  като обособено равнище на административно устройство. Рязко се намалява и броят на общините в страната - от 2178 на 979. Тези промени са резултат от влиянието на много фактори - ускорена индустриализация на националното стопанство, високи темпове на урбанизация, промени в икономическата и политическата организация на обществото и др. Заедно с това реформата е насочена към една по-висока степен на централизираност на управлението в страната на различни нива.  Извършените промени са свързани с увеличаването на броя на окръзите от 14 на 30. Една от целите на този модел е да се създадат условия за формиране на базова, опорна териториална конструкция от селища, които постепенно да се развият като полюси на икономически растеж и центрове на технологични иновации. При общините отново се запазва поделянето им на градски и селски една традиция, съхранена непосредствено след Освобождението. Така се налагат две равнища на административно устройство, които намират отражение по-късно в приетата Конституция на България от 1971 г. В чл. 110 се определят компетенциите на органите на държавната власт и народното самоуправление в общините и окръзите съответно общинските, окръжните и районните народни съвети. Ограниченията и несъвършенствата на утвърдения модел на административно устройство са невъзможността (забраната) за съставяне на самостоятелен общински бюджет, отделен от държавния, липсата на общинска собственост, невъзможността за самостоятелно опериране с общинско имущество и др.

През 1979 г. се извършва административно-териториална реформа, която засяга второто равнище на териториално управление общините. Причините за това са качествените промени в социално-икономическото развитие, протичащите с висок интензитет процеси на индустриализация и урбанизация, премахването на землищните граници, мащабното изграждане на третокласна и четвъртокласна пътна мрежа, рязко увеличеният обем на външната търговия и др. Съществуващите 1389 общини са преобразувани и утвърдени в 291 селищни системи, а населените места са обособени в 4003 кметства с разширени правомощия и функции. По-късно понятието селищни системи е заменено с община, а броят им се увеличава на 300. С основание може да се приеме изводът, че това е най-мащабната реформа в административното устройство, извършена 100 години след Освобождението.

Създаването на по-укрупнени общини се обосновава и мотивира в светлината на системния подход. Едно от съществените основания е да се извърши прелом в разпределението на финансовите ресурси по територията на страната. Към средата на 80-те години на миналия век  най-общите анализи разкриват, че над 3/4 от финансовите потоци, насочени към 28-те окръга на страната, се усвояват от окръжните центрове. Този модел на разпределение на ресурсите в страната задълбочава и изостря противоречията между центъра и периферията. Разкриват се изключително тревожни тенденции разширяване на териториите, обхванати от тежки депопулационни процеси, перманентни ограничения в снабдяването на населението с основни хранителни продукти в малките населени места, увеличаване размера на изоставената обработваема земя, на годен жилищен фонд и др. За да се ограничат и преодолеят възникналите сериозни проблеми в социално-икономическото развитие на страната, през 1987 г. се извършва поредната реформа в административното устройство, като се закриват 28-те окръга и се създават 9 области. Заедно с това се извършват промени и в броя на общините, насочени към намаляване на техния брой - общо 249, без тези в град София. Броят на кметствата към 1987 г. е 3984. Най-същественото от тази реформа е ограничаването на правомощията на административните области основно координиращи и контролни, и предаването на качествено нови изпълнително-разпоредителни функции на общините и кметствата.

Постигнатото в регионалното развитие на страната между Девети и Десети продължава в демократичния период.

Промените в политическата и икономическата организация и управление са правно регламентирани в Конституцията от 1991 г. В нея е обособена глава Местно самоуправление и местна администрация от чл.135 до чл.146 включително. Така се поставят основите на качествено нов модел на административно-териториално устройство, при което демократичните принципи и отношения са конституционно регламентирани. Приети са нови закони и подзаконови нормативни актове в съответствие и с най-новите регламенти и директиви, действащи в страните от Европейския съюз.

През 1995 г. се приема Законът за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА). С него се определят границите и компетенциите на местното самоуправление в общината и сферите на дейност, до които достигат правомощията на населението и избраните от него органи. По-сложен и чувствителен остава проблемът за споделените компетенции, т.е. за взаимоотношенията между държавните и местните власти  в конкретни сфери на дейност. След 2001 г. в съответствие с действието на принципа за споделената компетентност се установява бавна индиректна деформация в разпределението и насочването на правата към едни органи (основно централните), а отговорностите към други (главно органите на местното самоуправление). Например ако централната държавна власт определя числеността на персонала, то отговорността за издръжката на този персонал, а също и други жизненоважни дейности за населението трябва да се поемат от нея. Ето защо през следващите години са необходими усъвършенстване и промяна на нормативната база в страната.

Със ЗМСМА се извършват промени в статута на населените места в страната закрити са промишлени, гарови, минни и руги селища, като се въвеждат две категории градове и села. Към м. юни 2004 г. градовете в България са 247, а селата 5068. По официални данни на НСИ, при последното преброяване на населението през 2001 г. в 138 села не е регистриран нито един постоянен жител, т.е. те са напълно обезлюдени.

През 1999 г. (от 1.І) се утвърждава ново административно-териториално устройство в България. Закрити са деветте области и се определят нови 28 области, чиито граници до голяма степен съвпадат с границите на окръзите през периода 19591987 г., броят на общините е 264, а на кметствата 2439.

 

В обобщен план промените, извършвани в административно-териториалното устройство на България през разглеждания период имат следното графично изображение:

 

Промени в административно-териториалното устройство на България (1880-2004 г.)

 

Години

Административно-териториални единици /брой/

Среден брой население в една административно-териториална единица

 

Област

Окръг

Околия

Община

Област

Окръг

Околия

Община

1880

-

21

58

1354

-

95615

34619

1483

1887

-

26

84

X

-

121322

37552

X

1901

-

12

71

X

-

316733

53532

X

1934

7

-

83

1211

868272

-

73228

5019

1944

9

-

100

1771

774567

-

69711

3936

1946

9

-

95

2113

788667

-

74716

3359

1949

-

14

117

2178

-

516279

61777

3319

1959

-

30

-

979

-

260973

-

7997

1961

-

28

-

X

-

243575

-

X

1979

-

28

-

291

-

315943

-

30400

1981

-

28

-

300

-

318057

-

29685

1987

9

-

-

273

997367

-

-

32880

1999

28

-

-

262

295829

-

-

31615

2003

28

-

-

264

280207

-

-

29719

 

"-" - няма такава териториална единица

"Х"променлив брой, който не е свързан с реформата

 

В по-широк смисъл административно-териториалното устройство е основен атрибут на организацията на държавата, който най-силно влияе върху начина на живот на хората в отделните селища, определя тяхното поведение и отношение към държавните и политическите институции. От това следва, че определянето на границите, съответно площта на административно-териториалните единици - области и общини, е с изключително влияние върху социално-икономическото, селищното и устройственото развитие на националното пространство, както и за поддържането на националната идентичност на гражданите в страната. Тази дейност не може и не трябва да бъде политизирана нито под прикритието за демократизиране на управлението, нито със загрижеността за по-ефективното усвояване на финансовите ресурси от предприсъединителните фондове на Европейския съюз.

Пропуските и грешките на административно-териториалното устройство на страната рефлектират най-силно върху живота на населението в определена административно-териториална единица, оказват задържащо и ограничаващо влияние върху развитието на демографските и стопанските структури, пряко и косвено променят целите и приоритетите на регионалната политика и регионалното развитие на страната.

Административно-териториалното устройство e било обект на държавна и законова дейност с много характерно и добре изразено поливалентно съдържание. Стремежът е бил то да се доближава максимално и да отразява уникалността и предимствата на местоположението, особеностите в разпределението на природноресурсния потенциал, пространствената специфика на демографските и селищните структури, характера и регионалната организация на стопанството, наследените от миналото традиции, да отчита, съхранява и развива националните приоритети, националната идентичност и геостратегическите цели, както и да способства за запазване на природното и културното наследство. В този смисъл административно-териториалното устройство е сложна историко-географска система, оптимизирането на която трябва задължително да отчита промените в развитието на географски, исторически, политически, стопански и културни процеси.

При анализа на промените в административно-териториалното устройство на Р България могат да се формулират следните по-общи изводи:

- Извършените реформи в административно-териториалното устройство на Р България не се повтарят механично. През периода от Девети до Десети са настъпвали съществени промени в броя на населението и неговото географско разпределение, в селищната мрежа и структурата на стопанството, в конфигурацията на транспортната система, което е мотивирало административно-териториалните реформи.

- На отделните нива в административно-териториалното устройство на страната периодът на промените е с различна продължителност например на ниво области и окръзи периодът е средно 10 години, а за общините и кметствата е значително по-продължителен. След 1979 г. е характерна относителна стабилност в пространствената структура на общините.

- През периода  от 1949 до 1987 г. най-високото ниво в териториалната йерархия са окръзите, като броят им се променя от 12 до 30. През останалите периоди са възстановявани областите съответно от 1934 до 1949 г. и след 1987 г. Техният брой е относително постоянен между 7 и 9.

- За известни периоди от 1949 до 1959 г. - като второ равнище в териториалната йерархия съществуват околиите. Броят им е твърде променлив от 59 през 1880 г. до 117 през 1959 г. За околийски центрове са определяни градове и села, някои от които по-късно получават статут на окръжни и областни центрове. Други околийски центрове в резултат от особеностите в социално-икономическото развитие губят своите административно-обслужващи, транспортно-разпределителни и районнообразуващи функции. Независимо от това околиите със своите граници са най-устойчивите историко-географски и стопанско-културни териториални единици. С тяхното премахване през 1959 г. се нарушават традиционни връзки и съобщения, настъпват необратими деструктивни промени в много селища на страната.

През всички етапи на развитие за периода 19442004 г. основната териториална единица като субект на управлението е общината включително пълномощничеството и кметството. Те са изградени на принципите на географското съседство, функционалната, пространствената и транспортната обвързаност и достъпност. Амплитудата в промените на техния брой е твърде  голяма от 2178 до 264 общини и от около 3500 пълномощничества до над 4000 кметства понастоящем.

В националното ни пространство се открояват два вида териториални общности:

Първият териториални общности с относително стабилни граници и слабо влияещи се от административно-териториалните реформи например София, Пловдив, Варна, Бургас, Плевен, Стара Загора и др.

Вторият териториални общности с динамично променящи граници, включващи населени места с по-слабо изразено икономическо и районноорганизиращо влияние.

Административно-териториалното устройство е инерционна система, която оказва продължително влияние върху социално-икономическото и културното развитие на страната дори в скрит вид. Все по-актуален за България става проблемът с осмислянето и практическия преход към второто (регионално) ниво на самоуправление.

Независимо от всички предприети стъпки до 1989 г. законодателството фактически не гарантира местното самоуправление и местната инициатива в производствената сфера. 

 

СЪДЪРЖАНИЕ
                                                                                                                                                                                                                                                                        

Copyright 1998-2012  OMDA Ltd. Всички права запазени