Докладът на ЕК през юли 2012 г.

Днес 18.07.2012 Европейската комисия представя обзорния петгодишен доклад за напредъка на България в областта на правосъдието и вътрешния ред. Документът е част от механизма за сътрудничество и проверка, който беше наложен на България и Румъния като условие да станат членове на ЕС през 2007 г.

Публикуваме пълният текст.

І. Механизмът за сътрудничество и проверка: в подкрепа на България в областта на съдебната реформа, в борбата с корупцията и в борбата с организираната престъпност

В периода на подготовка за присъединяването на България към ЕС през 2007 г. бе постигнато съгласие относно необходимостта от допълнителни усилия в някои ключови области, за да се преодолеят слабостите в съдебната реформа, борбата с корупцията и противодействието на организираната престъпност. Това доведе до въвеждането на рамка за оказване на подкрепа на България и за осъществяване на наблюдение на напредъка в тези области — Механизмът за сътрудничество и проверка (МСП) . Установени бяха шест индикативни показателя, обхващащи независимостта и отчетността на съдебната система, нейната прозрачност и ефикасност, преследването на корупцията по високите етажи на властта, както и на корупцията на всички нива в публичния сектор, и борбата с организираната престъпност. С решението беше въведено изискване за редовно представяне на доклади от страна на Комисията и бе предвидено, че механизмът ще продължи да се прилага докато бъдат изпълнени целите на МСП и шестте показателя бъдат постигнати в задоволителна степен .

Пет години по-късно, в настоящия доклад се прави оценка дали целите на МСП са изпълнени. Оценката е плод на анализ, изложен в техническия доклад, придружаващ настоящия доклад, при който се прави преглед на постигнатото до настоящия момент и на онова, което остава да бъде извършено. В доклада се разглеждат свършената пред последните пет години работа, законодателството и инструментите, които са били въведени, както и последвалите от това резултати. През разглеждания период имаше моменти на ускорен напредък и моменти на застой. На някои етапи имаше активно сътрудничество, докато в други моменти срещу МСП имаше ропот и съпротива. Като цяло, Комисията е убедена, че МСП има съществен принос за реформите в България. В настоящия доклад се разглеждат по-специално устойчивостта и необратимостта на процеса на реформи, включително това дали е възприето достатъчно поведение на ангажираност, така че посоката на реформи да бъде запазена.

Европейският съюз днес е взаимозависим в много висока степен. Върховенството на закона е една от основните ценности на ЕС и той е от значим интерес за всички, като интересът на българското обществено мнение по тези въпроси съвпада с него . Проучване на Евробарометър показва, че 96 % от българите смятат корупцията и организираната престъпност за важен проблем за страната им, а 92 % дават същия отговор по отношение на недостатъците в съдебната система. В същото проучване се стига и до заключението, че 76 % от българите считат, че ЕС трябва да участва при преодоляването на тези проблеми .

С МСП не се изисква от България да достигне стандарти, които надвишават съществуващите в другите държави членки. Неговата задача е да помогне на България да достигне стандарти, които са съпоставими с тези на другите държави членки — цел, която се подкрепя от 78 % от българите . Важен фактор за целите на оценяването на постигнатото от България от присъединяването ѝ досега е положението в другите държави членки. В настоящия доклад Комисията използва отправни точки и сравнителни показатели, когато има такива . За да съпостави напредъка в България с положението в другите държави членки, Комисията също така се допита до опитни специалисти в ключови професии, които се занимават с този вид въпроси .

От 2007 г. насам от бюджета на ЕС посредством структурните фондове са отпуснати около 41 млн. EUR за оказване на подкрепа за съдебната реформа в България. До средата на 2012 г. бяха одобрени 25 проекта в областите на обучението, развитието на човешките ресурси, изграждането на капацитет и техническата помощ, като бюджетът за тях възлиза на 13,6 млн. EUR. Същевременно няколко държави членки оказаха подкрепа на България посредством двустранни проекти във всички области на съдебната реформа, включително реформата в полицията, борбата с корупцията и борбата с организираната престъпност .

ІІ. Анализ на напредъка по МСП за периода 2007—2012 г.

Цялостната оценка на Комисията за напредъка по МСП от присъединяването на България досега показва значителен напредък в основната законодателна рамка. В ключовите моменти българското правителство показа силна политическа воля за постигане на дълбока и трайна реформа. Предизвикателството сега е да се запълнят някои ключови стратегически пропуски и да се осигури ефективно прилагане. Решимостта сред българското общество за осъществяване на наблюдаваните от МСП реформи бе променлива — необходимо е по-последователно прилагане, за да може разпокъсаните действия да се обединят. Тази по-последователна насоченост на реформите би била най-добрият показател за устойчивостта и необратимостта на процеса.

От 2007 г. насам България въведе редица значими законови и конституционни реформи. Макар и непълни, с тях бяха създадени важни и понякога новаторски структури, по-специално за насърчаване на специализацията при справянето със срещаните проблеми. Ключови институции като Висшият съдебен съвет (ВСС) и неговият инспекторат поеха функциите си. Много бе инвестирано в структурите за борба с организираната престъпност, което доведе до създаването на специализирани органи на равнище съдебна власт и полиция, и бяха направени важни стъпки към подобряване на правната рамка за отнемане на незаконно придобито имущество и за успешно сътрудничество с останалите държави членки.

Потенциалът на тази рамка обаче все още не се използва напълно. На Висшия съдебен съвет бяха предоставени широки правомощия да управлява и ръководи съдебната власт. Тези правомощия не бяха използвани за ефективно управление на магистратското съсловие, което да се основава на заслугите и етичното поведение, нито за постигане на последователност и независимост на правораздаването, от което зависи доверието на обществото.

Все още липсва насока на политиката, което възпира напредъка. Много от институциите предприеха полезни действия. Въпреки това ограничеността на мерките само до съответните институции, както и липсата на съгласуван подход означава, че остават открити въпроси за насоката на реформата. През петте години на действие на МСП различните правителства и парламенти отдаваха различно значение на тези въпроси, а степента им на ангажираност с постигането на резултати бе променлива. През 2010 г. бе приет план за действие за реформата на съдебната власт. Основни принципи като независимостта на съдебната власт не винаги бяха напълно спазвани. Липсата на последователност означава, че процесът на реформи не е създал необходимия стимул тези реформи да бъдат възприети като част от развитието на България.

Това заключение се подсилва от факта, че много от значимите стъпки изглежда са направени главно в резултат на външен натиск. Самият МСП е изиграл централна роля в този процес, като това се признава от общественото мнение в България . Той е спомогнал за запазването на посоката на реформи в моменти на натиск и за насърчаването на промени, които изискват смелост за борба с частните интереси. Обстоятелството, че все още има нужда от външен натиск повдига въпроси относно устойчивостта и необратимостта на промените.

Поради това ангажираността и прилагането са ключовите елементи от изпълнението на индикативните показатели на МСП. Те определят устойчивостта и необратимостта на реформата. Назначаването и работата на новия Висш съдебен съвет и на новия Главен прокурор ще бъдат един от индикаторите за устойчивостта на реформите.

ІІ.1 Съдебна реформа в периода 2007—2012 г.

1-ти индикативен показател: Да направи промени в Конституцията, с които да бъде премахната всякаква двусмисленост по отношение на независимостта и отчетността на съдебната система.

2-ти индикативен показател: Да осигури по-прозрачен и ефикасен съдебен процес посредством приемането и прилагането на нов закон за съдебната власт и нов граждански процесуален кодекс. Да докладва за ефекта от тези нови закони и от Наказателнопроцесуалния кодекс и Административнопроцесуалния кодекс, и по-специално върху досъдебната фаза на наказателното производство.

3-ти индикативен показател: Да продължи реформата на съдебната власт с цел подобряване на професионализма, отчетността и ефикасността. Да прави оценка на ефекта от тази реформа и да публикува резултатите всяка година.

При присъединяването си България пое ангажимент да повиши независимостта, отчетността и етиката в съдебната система и да гарантира по-ефикасен, последователен и прозрачен съдебен процес. Подобни цели за цялостна реформа налагаха законодателни промени, реформа на структурите и набирането на личен състав в съдебната система и внасяне на подобрения в процедурите и практиките на съдебната система. Те налагаха също така известни промени в манталитета сред магистратите и другите действащи лица в съдебната система. Това съчетание предполагаше поемане на ангажимент от страна на всички власти в страната — Народното събрание, изпълнителната и съдебната власт, с подкрепата на гражданското общество.

От 2007 г. насам България въведе редица важни "градивни елементи" с цел изпълнение на ангажиментите си към ЕС. Непосредствено след присъединяването бяха предприети поредица значими стъпки, сред които изменения на Конституцията, нов Закон за съдебната власт (ЗСВ), нов Граждански процесуален кодекс, нов Административнопроцесуален кодекс и изменения на Наказателно-процесуалния кодекс. През първата година след присъединяването бяха създадени нови институции на съдебната власт. Създаден бе независим съдебен Инспекторат, като работа започна и нов Висш съдебен съвет (ВСС), разполагащ с широки правомощия за управление на съдебната система . Сред тези правомощия бяха управлението на човешките ресурси на съдебната система, включително назначаването, повишаването, атестирането и разпределението по места на работещите. На ВСС бяха предоставени също така дисциплинарни правомощия и съответно задачата да гарантира отчетността и съблюдаването на етичните норми от съдебната система, както и да осигури спазването на високи професионални стандарти в работата на съдебната система . С тези правомощия ВСС се превърна в главното действащо лице в осъществяването на съдебната реформа.

България постигна резултати при прилагането на тази нова правна и институционална рамка. За първи път бяха извършени независими проверки на съдилища и прокуратури, бяха отправени препоръки във връзка с управлението на съдилищата и практиките в съдебната система и бе възприет по-енергичен подход спрямо дисциплинарната дейност. Освен това България внесе подобрения в процесуалните кодекси на трите правни отрасла и започна подобряване на практиките в съдебната система.

Тези усилия обаче все още не са довели до значителни подобрения в отчетността и ефикасността на съдебната система. Процесуалните производства често са с прекалено дълга продължителност . При дисциплинарната практика се забелязва непоследователност, като в множество важни случаи или не е могло да се стигне до вземане на решение, или не е постигнато възпиращо действие. Атестирането, повишенията и назначенията в съдебната система все още не са прозрачни и не се извършват въз основа на обективни критерии, основани на заслуги. Засега липсва всеобхватна политика в областта на човешките ресурси, която да може да поддържа баланс между нуждите от работна ръка и натовареността. Мерките за подобряване на практиките в съдебната система често изглеждат повърхностни и все още не са довели до конкретни последици върху резултатите от значими дела. Все още стоят открити въпроси относно независимостта на съдебната система.

Някои от тези слабости са резултат от неуспешно прилагане на закона, но те отразяват също така структурни, процедурни и организационни слабости в самия Висш съдебен съвет и в прокуратурата. Предстоящите избори за ВСС тази есен и изборът на нов главен прокурор и на нов председател на Върховния касационен съд са от огромно значение за България, тъй като чрез тях тя ще може да покаже решимостта си да продължи по пътя на съдебната реформа.

Създадените структури биха могли да бъдат използвани от съдебната система за провеждане на реформата, за справяне с липсата на обществено доверие в съдебната власт и за изграждане на система, основана на ефективно и отговорно управление. Така би могло да се постигне система, при която е налице правилен баланс между ефикасност, отчетност, етика и независимост. За това обаче е необходима по-висока степен на ангажираност от страна на Висшия съдебен съвет и прокуратурата, която да е достатъчно силна, за да се преодолеят дълбоко залегналите частни интереси.

Ангажираността на гражданското общество и на професионалните сдружения на магистратите в подкрепа на съдебната реформа е важно достижение, постигнато от 2007 г. насам. Българските власти би трябвало да се възползват по-добре от тези ресурси, да започнат по-интензивно сътрудничество с чуждестранни партньори и да обединят всички ключови действащи лица около общ ангажимент за реформи.

Независимост, отчетност и етика на съдебната власт

Измененията на Конституцията от февруари 2007 г. установиха рамката за независимостта на съдебната власт в България. Конституцията предоставя на съдебната система значителна автономност на управлението. Същевременно обаче тя отрежда силна роля за политическите институции – половината от избираемите членове на Висшия съдебен съвет и всички съдебни инспектори се избират от Народното събрание — което е повод за критики от страна на Венецианската комисия на Съвета на Европа . Съдебните заседатели могат да имат решаващо влияние върху съдебните решения, но се номинират от местните политически сили . Докладите по МСП насочиха вниманието и към въпроса за назначенията и атестирането по заслуги .

Загрижеността по тези въпроси се засили, тъй като при няколко ключови назначения на магистрати от Народното събрание и от ВСС липсваше прозрачност и обективност и те бяха помрачени от твърдения за политическо влияние . Независимостта на съдебната власт също бе поставена под въпрос, след като отделни съдии бяха пряко критикувани от политическите среди — в този контекст извършеното от ВСС уволнение на председателя на Съюза на съдиите в качеството му на съдия буди безпокойство . В тези случаи ВСС не предприе ясни действия в защита на независимостта на съдебната власт. Цялостното впечатление е за неспособност да се спазва разделението на държавните власти, което има преки последици върху общественото доверие в съдебната система.

Посочените изменения на Конституцията през 2007 г. и приемането на изменен Закон за съдебната власт през същата година създадоха основата и за подходяща политика за етично поведение и отчетност в съдебната система. Имунитетът на магистратите бе ограничен до изпълнението на професионалните им задължения и бе създаден независим съдебен инспекторат. През 2009 г. България прие Етичен кодекс на съдебните служители и създаде централна комисия за професионална етика към ВСС . С измененията на законодателството през 2010 г. оценката на професионалната етика се превърна в задължителен етап от професионалното развитие и повишаването в длъжност в рамките на съдебната система, като бяха създадени местни структури за професионална етика и атестиране. Резултатът от това бе провеждането за първи път на истинска дисциплинарна дейност в рамките на съдебната власт в България .

По-голямата част от дисциплинарните дела са заведени въз основа на проверки, извършени от инспектората, който започна оперативната си дейност през 2008 г. Освен това той активно представяше становища по дисциплинарни въпроси в рамките на ВСС и през 2009 г. му беше предоставено правото да обжалва решенията по дисциплинарни дела. Той отправя подробни препоръки до председателите на съдилищата. Контролната дейност на инспектората има положителен принос за подобряването на дисциплината и отчетността в съдебната система, тъй като подобни дейности преди това не са съществували . Същевременно работата на инспектората не беше насочена към насърчаване намирането на решения за системните слабости в отчетността и практиките в съдебната система. Сред примерите са липсата на препоръки от страна на инспектората в области като системата за разпределяне на случаен принцип на съдебните дела или за отстраняване на значими и системни недостатъци в практиките на съдилищата .

Дисциплинарната дейност от 2007 г. насам показва известна мекота и въздържане от разглеждане на сериозни дела, свързани по-специално с етичното поведение. По два емблематични случая, за които се твърдеше, че е имало търговия с влияние в съдебната власт, наказателно преследване започна едва след силен обществен натиск . Уважените от Върховния административен съд жалби срещу дисциплинарни решения свидетелстват за слабости в съдебната практика на този съд, в дисциплинарните процедури на ВСС или в законодателството: тези недостатъци следва да се анализират и отстранят. Същото се отнася и до липсата на наказателноправни действия, тъй като прокуратурата не извърши методично разследване на замесените в тези случаи магистрати. Всичко това е свързано с цялостно слабите резултати на съдебната власт в преследването на случаите на корупция в собствените ѝ редици .

Като цяло дисциплинарната съдебна практика не беше последователна. Освен това България не успя да въведе по подходящ начин съблюдаването на етичните норми в системата на повишаването в длъжност и атестирането на магистратите, независимо от измененията на Закона за съдебната власт от 2010 г. Проверките за спазване на етичните норми бяха формални и със слаб превантивен резултат, като понякога се разчиташе на НПО да предоставят релевантната информация в публичното пространство. При различни назначения на висши магистрати през този период липсваше прозрачност и те продължават да се помрачават от твърденията за оказване на политическо влияние и недостатъчно съблюдаване на етичните норми . Неспособността на ръководството на съдебната власт да изготви и изпълни подходяща антикорупционна стратегия накара някои магистрати да се отдръпнат и може да се приеме, че допринесе за слабото обществено доверие в тази област .

Ефикасност на съдебния процес

Висшият съдебен съвет отговаря за политиката в областта на човешките ресурси на съдебната власт. Това обхваща първоначалното назначаване, осигуряването на обучение чрез Националния институт на правосъдието, редовното атестиране, повишаването в длъжност и назначаването на високи длъжности в съдебната система. С изменения в законодателството, направени през 2010 г., на ВСС бе възложено да извършва оценка на степента на натовареност, да променя съдебните райони, да преразпределя ресурсите и при необходимост да закрива съдилища. Следователно ВСС разполага с всички необходими правомощия за правилното управление на човешките ресурси и на съдебните структури в полза на ефикасността на съдебната система.

При преглед на периода от 2007 г. насам могат да бъдат посочени редица трудности в начина, по който ВСС е изпълнявал отговорностите си в тази област. На първо място, ВСС не успя успешно да приложи на практика целите на преработения Закон за съдебната власт във връзка с повишаването в длъжност. Сега действащата система не гарантира професионално развитие на магистратите според професионалните им заслуги, нито надлежно вземане под внимание на въпроси, касаещи етичното поведение. Макар в законодателството да бяха установени нови критерии за атестиране, същите не се използват за обективно отразяване на разликите в професионалните постижения . Слабостите на системата за атестиране се отразяват и върху процедурите за повишаване в длъжност и водят до често обжалване пред съда на решенията за повишение .

Повишенията в длъжност и първоначалните назначения не следваха последователен и предвидим план , основаващ се на преценка на нуждите от персонал и на стратегия за тяхното задоволяване. Между 2009 г. и 2011 г. не бяха приети никакви решения за повишаване в длъжност. Последвалият от това висок брой свободни щатове в някои съдилища бе попълнен чрез командироване — процедура извън системата за повишаване в длъжност, която почива единствено на договореност между председателите на съдилищата .

Съществуват големи различия в натовареността между съдилищата в София и останалите съдилища в страната . Тази несъразмерност в натоварването е довела до сериозни забавяния в редица съдилища, особено при излагането на мотивите към съдебните решения. Забавянията при публикуването на мотивите представляват истинска пречка за ефикасността на съдебния процес. Те се отразяват и върху независимостта на магистратите — тъй като голямата натовареност в много от съдилищата често води до забавяне при излагането на мотивите, голям брой съдии са в "техническо нарушение". Професионалните сдружения изразиха безпокойство, че това създава възможност за субективно третиране твърдейки, че на някои от членовете им са били наложени наказания, докато забавянето на мотивите в други случаи е било толерирано от съдебните инспектори .

Други важни условия за по-ефикасен и последователен съдебен процес са ефикасните процедури и професионални практики между полицията, прокуратурата и съдилищата. От 2007 г. насам България внесе подобрения и в трите процесуални кодекса като бяха обхванати наказателното, гражданското и административното право . В резултат от това полицията получи възможност да подобри следствената си практика и бе улеснено използването на доказателствата в съда. Освен това на съдилищата бе дадена възможност да назначават резервни защитници на ответника, за да се намали рискът от забавяне, а прокуратурата получи правото да обжалва съдебните решения за връщане на делата за доразследване. През 2010 г. България започна също така работа по нов Наказателен кодекс, тъй като настоящият кодекс е остарял и е неподходящ за борба с много от модерните престъпления, включително корупцията, злоупотребата със служебно положение и организираната престъпност . Работата по Наказателния кодекс напредва с неравномерни темпове и изпълнението на първоначалната цел за представяне на първи проект за публично обсъждане в началото на 2013 г. бе отложено.

Слабостите в съдебната и следствената практика, особено във връзка с дела за корупция по високите етажи на властта и тежка организирана престъпност, се изтъкват от Комисията от 2008 г. насам . Първоначално България отговори на изразеното безпокойство чрез въвеждане на наблюдение от Висшия съдебен съвет на определени дела от обществен интерес, чрез дейности по обучение и проверки от инспектората, за да се установи дали съдиите спазват процесуалните разпоредби. Реформата на наказателното производство през 2010 г. бе придружена и от структурно реорганизиране на полицейското разследване, разпростиране на свързаните с разследването задачи до много по-широк кръг полицейски служители и осигуряване на обучение и оборудване за тази цел.

Тези мерки допринесоха за ускоряването на някои дела в съда, но имаха слабо въздействие върху най-важните дела за корупция по високите етажи на властта и за организирана престъпност, наблюдавани от Комисията. Вследствие на подробен анализ на някои ключови дела, в Доклада по МСП от юли 2011 г. бяха отправени препоръки за извършване на цялостен анализ на организационните структури и процедурите в съдебната система и за изпълнението на план за действие в сътрудничество с международни експерти при осъществяване на мониторинг съвместно с гражданското общество . Тези препоръки визираха по-специално необходимостта различните институции да бъдат разглеждани като част от едно цяло, а не като отделни органи, които преследват свои собствени стратегии. В отговор България взе поредица структурни и организационни решения, свързани с прокуратурата и с нейното сътрудничество с други ключови органи. Досега тези мерки не са довели до осезаемо подобряване на резултатите на полицията и на съдебната система във връзка с делата за корупция по високите етажи на властта и за организирана престъпност (вж. по-долу). В допълнение към това, правоприлагащите органи и съдебната власт все още не са предприели извършването на цялостна и независима оценка на слабостите на съществуващите структури и процедури. Ето защо потенциалното въздействие на мерките, предприети от България в този контекст от миналото лято досега, тепърва ще бъде установено.

В тази връзка е важно да се наблегне на значението на последователността в съдебната система. Проведена наскоро консултация сред магистратите разкри пълно разногласие сред съдиите относно условията за налагане на мярката за неотклонение задържане под стража на обвиняемите по дела за тежки престъпления. Разногласието в толкова важни области предизвиква голяма загриженост и указва наличието на недостатъци при следването на последователна практика от страна на органите на съдебната система, като Върховният касационен съд (ВКС) има най-важна роля в тази област. Изготвянето на проактивна стратегия от ВСС за идентифициране и отстраняване на непоследователното тълкуване на правото във всички релевантни области би могло да бъде от голяма полза и би подкрепило по-специално борбата на България срещу организираната престъпност и корупцията . В допълнение към това следва да се отбележи, че България все още не е постигнала пълно публикуване на съдебните решения и мотивите към тях в уеднаквен формат.

Реформа на съдебната система

Слабостите във връзка с отчетността на съдебната власт и ефикасността на съдебния процес трябва да се свързват с ключовите институции, които движат напредъка в тази област, и по-специално Висшият съдебен съвет и прокуратурата. Поради това Комисията препоръча цялостна реформа на тези институции с извършване на оценка и усъвършенстване на организационните структури и професионалната практика по отношение на делата за тежки престъпления . Макар на ниво прокуратура да бяха предприети ограничени действия , в основната си част посочените препоръки все още не са изпълнени.

Реформата на ВСС бе обект на особено внимание, тъй като мандатът на настоящия ВСС наближава своя край. Това внимание се засили, когато през 2011 г. двама от членовете му подадоха оставка, разочаровани от неспособността на ВСС да постигне осезаеми подобрения в отчетността и спазването на етичните правила на съдебната система, както и от недостатъчната прозрачност във вътрешната му организация. При изборите за замяна на така освободените места голям брой съдилища отказаха да вземат участие, считайки, че настоящият ВСС е загубил легитимността си да представлява съдебната власт.

Дебатът доведе до размисъл в Министерство на правосъдието относно извършването на реформи в изборния процес за ВСС и до множество предложения от средите на съдебната власт и на гражданското общество, целящи да се насърчи реформирането из основи на начина, по който е организиран и се избира ВСС . Част от поводите за безпокойство, изразени в този контекст, бяха потвърдени от специалистите, с които се е консултирала Комисията .

Изборите за нов ВСС през тази есен дават много добра възможност за укрепване на неговата отчетност и легитимност сред магистратите и обществото. Те би трябвало да поставят началото на по-задълбочена реформа, чиято цел да бъде изграждането на Висш съдебен съвет, който да разполага с повече възможности да изпълнява конституционната си роля. Поради това Комисията отправи препоръка към българските власти в смисъл, че въвеждането на преки избори за квотата на съдебната власт би представлявало важна стъпка към преодоляване на недостатъците на днешната система. Макар българското правителство да подкрепи преките избори за ВСС по принцип, то сметна, че такива избори не е възможно да бъдат организирани както трябва тази есен. Приетите през юни изменения на Закона за съдебната власт съдържат важна крачка напред по отношение на прозрачността на предстоящата процедура на избор, както за квотата на Народното събрание, така и за тази на съдебната власт. Квотата на съдебната власт обаче отново ще бъде избрана посредством модела за непряк избор, така че ВСС ще трябва да чака още пет години преди да може да се възползва от прилагането на преките избори . Първоначалните доклади показват, че макар изискванията за прозрачност да са стъпка напред в процеса, отлагането на провеждането на преки избори през тази година е довело до непоследователни процедури и до доминираща роля на председателите на съдилищата при избора на делегати.

Предстоящите избори все още дават възможност да бъдат избрани членове на ВСС, които да са ангажирани с идеята за по-активна роля на ВСС през следващия му мандат. Както Народното събрание, така и съдебната власт могат да съсредоточат разискванията си върху критерии като професионална квалификация и образование, етично поведение и визия за бъдещето. Прозрачността следва да представлява възможност за кандидатите да бъдат внимателно проучени от гражданското общество и от Народното събрание, а съдебната власт трябва да има готовност да поеме отговорност за своя избор.

За да се спомогне за успеха на следващия мандат на ВСС, от значение ще бъде да се подобрят структурата, процедурите и организацията му. Новото ръководство на ВСС може да преразгледа ролята на този орган, като се основе на цялостен анализ на текущия му мандат. Идеите, изложени от професионалните сдружения и гражданското общество в началото на тази година, биха могли да служат за вдъхновение на ВСС. За ранен тест ще послужат предстоящите избори на главен прокурор и на председател на Върховния касационен съд. Новият ВСС може да реши да направи изборите за тези най-важни магистратски позиции в страната емблематични за новия подход, с отворени и прозрачни процедури, ясни критерии и реална конкуренция.

ІІ.2 Борба с организираната престъпност в периода 2007—2012 г.

6-ти индикативен показател: Да приложи стратегия за борба с организираната престъпност, като се съсредоточи върху тежките престъпления, изпирането на пари, както и върху систематичното конфискуване на имущество на лица, извършващи престъпления. Да докладва за новите и текущите разследвания, обвинителни актове и осъдителни присъди в тези области.

При присъединяването си България пое ангажимент да покаже убедителни резултати в борбата с организираната престъпност. Това означава, че тя трябва да докаже способността на правоприлагащите органи и на съдебната власт за успешно разследване, наказателно преследване и провеждане на съдебни процеси по важни дела за организирана престъпност, така че да се постигне реално възпиращо действие. Сред ключовите въпроси са методичното отнемане и конфискация на имущество, придобито от престъпна дейност, усъвършенстването на професионалните практики в полицията, прокуратурата и съдилищата и изграждането на ефективни структури и ефикасно сътрудничество между полицията, прокуратурата и другите административни органи.

Действията срещу организираната престъпност се засилиха през 2010 г., когато полицията пое по-активна роля и бяха осъществени известен брой отдавна просрочени процесуални и институционални реформи. Тези усилия доведоха до по-солидна институционална структура и по-добри процедури и спечелиха на България доверие в правоприлагащите ѝ органи от страна на другите държави—членки на ЕС . Ресурсите, посветени на полицейските разследвания, бяха значително увеличени . Както в досъдебното, така и в съдебното производство обаче все още липсват убедителни резултати за ефективно справяне с тази форма на престъпна дейност. Все още има много неразрешени и забавени дела в тази област. Организираната престъпност продължава да се описва от независимите наблюдатели като основно предизвикателство за държавата и обществото , като това виждане се споделя и от общественото мнение .

От 2007 г. насам институционалната рамка за борба с организираната престъпност бе адаптирана няколко пъти . Имаше цялостна тенденция към по-голямо специализиране, повече обучение и по-внимателно проучване за надеждност . През 2010 г. към прокуратурата бяха създадени специализирани съвместни екипи за работа по дела за организирана престъпност към пет окръжни съдилища, а през 2012 г. започнаха работа нова специализирана централна прокуратура за работа в областта на организираната престъпност и нов специализиран съд . Тези действия съответстват на препоръките, отправяни в последователните доклади по МСП .

Новите специализирани структури на ниво полиция, прокуратура и съдилища свидетелстват за ангажимент за адаптиране на структурите с оглед да се противодейства на организираната престъпност. Досега обаче те не са могли да докажат ефективността си във връзка с успешното разследване, образуване на наказателни производства и провеждане на съдебни производства по значими дела. Със съвсем малки изключения, досега специализираният съд е постановил решения само по маловажни дела, тъй като съответното законодателство не позволява на съда да дава приоритет на най-важните дела . Ситуацията се усложнява от ограниченията на човешките ресурси, наложени както на прокуратурата, така и на съда. Друга важна слабост на закона е, че той не позволява на съда да разглежда дела за корупция, която в действителност често е свързана с организираната престъпност. Заедно с общото укрепване на наказателното производство и реформата на полицейското разследване, тези нови структури и реформи ясно демонстрират интереса на България от постигане на значима промяна в борбата с организираната престъпност.

По-добрите резултати в областта на отнемането на имущество са важен елемент от възпиращото въздействие при борбата с организираната престъпност, както и при борбата с корупцията. През първите години след присъединяването имаше слаб напредък в тази насока, като малко имущество бе обект на налагане на обезпечителни мерки и на отнемане в рамките на значими дела за организирана престъпност и корупция по високите етажи на властта. През 2011 г. значително се увеличи количеството отнето имущество в България и под ръководството на нов директор в Комисията за установяване на имущество, придобито от престъпна дейност, бе възприет по-деен и стриктен подход. Подаването на оставка от посочения директор през 2012 г. с мотива за недостатъчна политическа подкрепа хвърли съмнение върху устойчивостта на тези подобрения и насочи вниманието към по-големите препятствия пред ефективността при отнемане на незаконно придобитото имущество.

За да се подобри ефективността при отнемането на такова имущество, през май Народното събрание прие нов Закон за отнемане в полза на държавата на незаконно придобито имущество . Този закон дава за първи път възможност за отнемане на незаконно придобито имущество посредством производство пред гражданските съдилища, при което не се изисква да има вече постановена осъдителна присъда и което може да бъде образувано след започване на наказателно производство за определени тежки престъпления, както и във връзка с определени административни нарушения. С приемането на закона, за което бе необходимо правителството да положи особени усилия в парламента, България откликна позитивно на дългогодишните препоръки от страна на международната общност и на множество български юристи. Комисията и държавите членки насърчиха и подкрепиха този подход . Законът не отразява всички препоръки, отправени в докладите по МСП в тази връзка , като специалистите изтъкнаха и други потенциални недостатъци . За да се даде възможност на новия закон за отнемане на незаконно придобито имущество да постигне реално възпиращо действие, ще бъде необходимо системно да се извършват проверки на имуществото по всички